探索平均油耗與新能源積分政策合力

發(fā)展節(jié)能與新能源汽車，遵循了中國倡導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)與節(jié)約經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略方針，對于踐行供給側(cè)改革思路，促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力，建設(shè)環(huán)境友好型社會具有重大戰(zhàn)略意義。為實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略意圖，中國政府在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財政補(bǔ)貼、稅收減免等領(lǐng)域加大政策調(diào)節(jié)引導(dǎo)力度，充分調(diào)動了企業(yè)生產(chǎn)節(jié)能與新能源汽車的積極性，產(chǎn)業(yè)步入了快速發(fā)展通道，2015年乘用車行業(yè)平均油耗降到6.8L/100km(計入新能源汽車)，新能源汽車產(chǎn)量躍升為全球第一。

為規(guī)避在快速發(fā)展中暴露出來的問題，鞏固既有政策的產(chǎn)業(yè)效果，構(gòu)建財政補(bǔ)貼退坡預(yù)期下的市場化發(fā)展機(jī)制，相關(guān)部門在企業(yè)平均油耗與新能源汽車積分管理方面不斷探索并形成政策合力，醞釀平均油耗與新能源積分同步管理和掛鉤的制度，開創(chuàng)了全球汽車產(chǎn)業(yè)新型管理機(jī)制的先河。此政策尚未出臺，便引起業(yè)界機(jī)構(gòu)多方爭論，各據(jù)視角，各執(zhí)己見。爭論之前，有必要窺全貌以視之。

第一，政策的最終目的是促進(jìn)節(jié)能與新能源汽車協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重目標(biāo)。平均油耗管理的目的在于促進(jìn)節(jié)能減排和傳統(tǒng)車技術(shù)進(jìn)步，新能源積分管理的目的在于促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，醞釀油耗與新能源汽車積分同步管理的政策，旨在促進(jìn)兩個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和節(jié)能與新能源汽車的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，政策的核心任務(wù)是建設(shè)節(jié)能與新能源汽車的市場化發(fā)展長效機(jī)制。2016年始，中國政府對新能源汽車的財政補(bǔ)貼退坡既成定局，2021年始財政補(bǔ)貼是否繼續(xù)存在或者新的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)如何變化都不得而知。在諸多確定與不確定性縈繞下，加快對節(jié)能與新能源汽車發(fā)展的市場機(jī)制尤為必要，特別是要做好財政補(bǔ)貼退坡與市場機(jī)制建設(shè)之間的銜接，實(shí)現(xiàn)由財政補(bǔ)貼向部分傳統(tǒng)汽車生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)部分新能源汽車發(fā)展成本的機(jī)制轉(zhuǎn)換。

第三，政策有效的實(shí)施手段是積分交易機(jī)制。中國是世界上汽車企業(yè)數(shù)量最多且股權(quán)關(guān)系最復(fù)雜的國家，基于汽車企業(yè)合規(guī)產(chǎn)生的積分交易應(yīng)該是最優(yōu)選擇。至于是將新能源積分單獨(dú)在一個平臺上進(jìn)行交易，還是將油耗與新能源積分放在同一管理平臺上，就要取決于哪種方式更加符合我們促進(jìn)節(jié)能與新能源汽車協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目的。

第四，政策的實(shí)施范圍是整個中國而非部分地區(qū)。中國仍然在尋求區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的道路上摸索并前進(jìn)，非均衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)決定了消費(fèi)特征差異巨大的市場，不同產(chǎn)品在不同區(qū)域均存在不同程度的“水土不服”問題，這就決定了政策實(shí)施對象的體量一定不能過于受限，比如2020年累計500萬輛的新能源產(chǎn)量目標(biāo)流向如果被動分散在全國各個區(qū)域，其政策調(diào)整效果可想而知，且不談我們的企業(yè)為這高度分散的500萬輛所不得不承擔(dān)的成本壓力，應(yīng)有的政策效果和企業(yè)生產(chǎn)積極性都會大打折扣。同樣，其中一個全國實(shí)施，而另一個試點(diǎn)實(shí)施，也會產(chǎn)生類似的政策后果

第五，政策的實(shí)施基礎(chǔ)是中國已經(jīng)建立了相對完備的節(jié)能管理體系。大多數(shù)政策都是有生命周期的，一項新的政策實(shí)施需要既有政策的支撐與銜接。中國政府為促進(jìn)節(jié)能與新能源汽車的發(fā)展，已經(jīng)形成了體系化的政策群，同時也構(gòu)成了我們推行新的政策的基礎(chǔ)和條件。新的政策一方面要承接財政退坡的預(yù)期，另一方面要充分考慮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與油耗核算等的要求，在已經(jīng)出臺的油耗標(biāo)準(zhǔn)中，就已經(jīng)開始統(tǒng)籌考慮節(jié)能與新能源汽車的發(fā)展要求。

弄清楚以上五個基本前提后，我們來看在油耗與新能源汽車同步管理和掛鉤政策中幾個容易產(chǎn)生困惑或滋生爭論的問題。

第一，新能源汽車的發(fā)展動力會不會弱化? 油耗與新能源積分掛鉤本質(zhì)是在統(tǒng)一的制度框架下，對平均油耗和新能源汽車積分同時實(shí)施考核。平均油耗核算時，對低油耗車和新能源汽車給予核算優(yōu)惠，引導(dǎo)傳統(tǒng)汽車企業(yè)生產(chǎn)新能源汽車(考慮成本-市場因素，2018年以后大多數(shù)企業(yè)將無法通過傳統(tǒng)汽車的技術(shù)升級滿足標(biāo)準(zhǔn)要求，企業(yè)會在傳統(tǒng)汽車與新能源汽車導(dǎo)入層面尋求成本平衡)；新能源積分考核則通過對符合一定條件的企業(yè)制定新能源汽車年度發(fā)展比例這一約束性條件促進(jìn)新能源汽車發(fā)展。將油耗與新能源積分掛鉤后，允許油耗負(fù)積分通過購買新能源積分進(jìn)行抵償，屬于對新能源汽車生產(chǎn)的進(jìn)一步引導(dǎo)。

第二，傳統(tǒng)節(jié)能汽車油耗會不會惡化？如果不了解中國整體的節(jié)能管理體系和運(yùn)行機(jī)制，很容易會認(rèn)為，在企業(yè)平均油耗核算中給予新能源汽車核算優(yōu)惠，會讓整個車隊變得更加污染；將油耗與新能源積分放在一起，會使得傳統(tǒng)能源汽車油耗目標(biāo)放松。首先，在中國第四階段油耗標(biāo)準(zhǔn)制定時提出的2020年行業(yè)平均油耗目標(biāo)下降到5L/100km的目標(biāo)，就是考慮對新能源汽車核算優(yōu)惠后的結(jié)果，傳統(tǒng)能源汽車對應(yīng)的分解目標(biāo)是達(dá)到5.5L/100km左右。其次，對于企業(yè)而言，具有約束作用的不僅僅是企業(yè)平均油耗目標(biāo)值，也伴隨著汽車產(chǎn)品的單車限值，企業(yè)目標(biāo)值與單車限值的共同約束會在很大程度上減輕目標(biāo)的放松程度。如有興趣可以進(jìn)行測算便知。

第三，節(jié)能與新能源汽車會不會協(xié)調(diào)發(fā)展? 從企業(yè)運(yùn)營角度來說，油耗下降與新能源汽車發(fā)展是作為一個整體進(jìn)行決策和布局；從政府管理角度來說，將節(jié)能與新能源汽車的協(xié)調(diào)發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的路徑，而非割裂的目標(biāo)。將油耗和新能源積分管理放在一起，從整體框架對油耗和新能源積分的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計，更能夠促進(jìn)節(jié)能與新能源汽車的協(xié)調(diào)發(fā)展，也便于企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

第四，是否有利于優(yōu)秀新能源汽車企業(yè)的成長? 中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)已經(jīng)步入成長期，比亞迪、北汽、上汽等企業(yè)均進(jìn)入全球前20名。油耗與新能源積分掛鉤政策一旦實(shí)施，油耗以及新能源汽車發(fā)展比例不達(dá)標(biāo)的企業(yè)均需通過購買新能源積分以滿足政策要求，由油耗不達(dá)標(biāo)企業(yè)承擔(dān)部分新能源汽車發(fā)展成本，降低國內(nèi)新能源汽車優(yōu)勢企業(yè)的發(fā)展成本，進(jìn)一步增強(qiáng)其市場競爭力。

第五，新能源汽車市場是否會出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象？必須要指出，只有滿足國家標(biāo)準(zhǔn)的新能源汽車車型才有資格獲得新能源積分，政策對不同類型的新能源汽車給予數(shù)量不等的積分，油耗與新能源積分統(tǒng)一管理并不會產(chǎn)生所謂的“次品”，反而會引導(dǎo)高質(zhì)量車型的生產(chǎn)。將油耗與新能源積分在同一個制度框架下進(jìn)行考核，確實(shí)對政府管理提出了較高的要求，為此，對行業(yè)數(shù)據(jù)的實(shí)時監(jiān)控、評估等更為必要，避免因油耗和新能源車積分管理復(fù)雜導(dǎo)致政策執(zhí)行效果打了折扣。

企業(yè)平均油耗核算已經(jīng)運(yùn)行三年，新能源汽車相關(guān)參數(shù)也在報送范圍之內(nèi)，將油耗和新能源積分統(tǒng)一管理，可以加快政策的出臺進(jìn)程，給行業(yè)明確的預(yù)期，這也是行業(yè)的集體訴求。此外，將油耗與新能源積分統(tǒng)籌考慮，還可以降低企業(yè)多次交易的成本，讓企業(yè)能夠形成相對穩(wěn)定的合規(guī)策略，避免多方面評估權(quán)衡和多方資源投入。

總之，油耗與新能源積分政策制定需要符合國情。我們建議國家有關(guān)部門在政策推進(jìn)過程中，強(qiáng)化頂層設(shè)計，加強(qiáng)政策間協(xié)調(diào)、以及行業(yè)企業(yè)溝通。更重要的是，政策落地后要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，從嚴(yán)處理欺騙行為，促進(jìn)行業(yè)有序發(fā)展。