八年回望——新能源汽車補(bǔ)貼功過(guò)再審視

中國(guó)已經(jīng)成為全球最大的新能源汽車市場(chǎng),這一成績(jī)的取得與國(guó)家政策的支持密不可分。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅在2017年,國(guó)家就出臺(tái)了40余項(xiàng)和新能源汽車相關(guān)的政策。在諸多與新能源汽車相關(guān)的政策中,持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、影響最深遠(yuǎn)的,莫過(guò)于新能源汽車補(bǔ)貼政策。

自2010年《私人購(gòu)買新能源汽車試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》公布以來(lái),我國(guó)新能源汽車補(bǔ)貼政策已施行了8年,是行業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大助力,同時(shí)也不可避免地引發(fā)了一些行業(yè)內(nèi)外熱切關(guān)注的問(wèn)題。

如今,補(bǔ)貼政策大限將至,將在2020年全面退出。此時(shí),該如何看待過(guò)去的8年來(lái),新能源汽車補(bǔ)貼政策起到的作用?在接下來(lái)的一年半時(shí)間里,政策又該如何持續(xù)?補(bǔ)貼政策能給未來(lái)汽車產(chǎn)業(yè)政策的制定提供哪些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)?國(guó)家新能源汽車創(chuàng)新工程專家組組長(zhǎng)王秉剛?cè)涨敖邮堋吨袊?guó)汽車報(bào)》記者采訪時(shí)表示:“一方面,新能源汽車補(bǔ)貼政策對(duì)新能源汽車產(chǎn)品進(jìn)入私家車領(lǐng)域提供了重要支撐;另一方面,在政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中也存在一些不足和欠缺,但總體看來(lái),新能源汽車補(bǔ)貼政策‘功大于過(guò)’,在我國(guó)新能源汽車發(fā)展的過(guò)程中起到的正面作用更大?！?/span>

? 從無(wú)到有 政策的導(dǎo)向作用更大

從2010年至今,新能源汽車產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從無(wú)到有的發(fā)展歷程,補(bǔ)貼政策的推動(dòng)和影響功不可沒(méi)。在談到補(bǔ)貼政策的作用時(shí),中國(guó)電動(dòng)汽車百人會(huì)研究咨詢部主任張成斌給予了充分肯定。

如今,記者清晰地記得,2010年,《中國(guó)汽車報(bào)》記者走訪浙江杭州海通銷售服務(wù)店,咨詢購(gòu)買電動(dòng)汽車,得到的回答是:“沒(méi)聽說(shuō)過(guò)。你弄錯(cuò)了吧,我們這里只賣汽油車。”即便彼時(shí),杭州是私人購(gòu)買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)的五座城市之一,充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作也啟動(dòng)較早。

當(dāng)時(shí)的人們也不會(huì)想到,在補(bǔ)貼政策的刺激和推動(dòng)之下,被杭州那家4S店銷售經(jīng)理認(rèn)為“起碼5年內(nèi)市場(chǎng)前景不會(huì)太好”的新能源汽車,到2015年,在國(guó)內(nèi)的銷售量已經(jīng)超過(guò)33萬(wàn)輛,同比增長(zhǎng)高達(dá)3.4倍,首次超越美國(guó),成為全球第一,并保持至今。

事實(shí)上,在新能源汽車補(bǔ)貼政策的啟動(dòng)階段,政策的導(dǎo)向作用和意義大于其他。當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)反應(yīng)較為冷淡,觀望者居多,但政策的最直接效果就是營(yíng)造了有利于新能源汽車發(fā)展的社會(huì)輿論氛圍,發(fā)出明確的積極信號(hào),尤其是對(duì)于汽車企業(yè)來(lái)說(shuō)。

“新能源汽車補(bǔ)貼政策的持續(xù)推進(jìn)給汽車企業(yè)提供了‘定心丸’?！逼囋u(píng)價(jià)研究院院長(zhǎng)李慶文認(rèn)為,“在新能源汽車產(chǎn)品處于高投入、低收益的起步階段,補(bǔ)貼政策提高了企業(yè)加大研發(fā)資金和人力成本投入的積極性,成為了產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)的有力杠桿之一?！?/span>

不可否認(rèn),雖然在最初,由于領(lǐng)域窄、范圍小,補(bǔ)貼政策并未對(duì)私人消費(fèi)領(lǐng)域的購(gòu)買起到預(yù)期的強(qiáng)有力的拉動(dòng)作用,但由于政策導(dǎo)向,企業(yè)加大研發(fā)力度,產(chǎn)品實(shí)際性能和功能大幅提升,這為后來(lái)新能源汽車私人消費(fèi)市場(chǎng)的爆發(fā)奠定了重要且堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

?后發(fā)先至 年銷量從不足萬(wàn)輛增至百萬(wàn)輛

數(shù)據(jù)顯示,2011年,美國(guó)新能源汽車市場(chǎng)銷量為17735輛,中國(guó)為8159輛;2012年,差距進(jìn)一步擴(kuò)大,中國(guó)市場(chǎng)銷售新能源汽車的數(shù)量為12791輛,美國(guó)市場(chǎng)猛增到52835輛,是中國(guó)市場(chǎng)的4倍之多;但到了2015年,我國(guó)新能源汽車?yán)塾?jì)銷售超過(guò)33萬(wàn)輛,美國(guó)市場(chǎng)的銷量則為12萬(wàn)輛;2017年,我國(guó)新能源汽車的年銷量突破了77萬(wàn)輛,今年更是有望達(dá)到百萬(wàn)輛,而美國(guó)新能源汽車僅銷售47萬(wàn)輛。

后發(fā)先至的背后,是新能源汽車補(bǔ)貼政策的鼓勵(lì)與支持,在張成斌看來(lái),相關(guān)政策的推動(dòng)不僅促使我國(guó)成為全球第一大新能源汽車市場(chǎng),而且?guī)椭灾髌放圃趪?guó)內(nèi)新能源汽車市場(chǎng)獲得了先發(fā)優(yōu)勢(shì)。但與此同時(shí),也引發(fā)了國(guó)內(nèi)大規(guī)模的“騙補(bǔ)”問(wèn)題。

“巨額補(bǔ)貼客觀上刺激了車企的‘騙補(bǔ)’行為。相關(guān)部門習(xí)慣于采取一般性的檢查、處罰、通報(bào)批評(píng)等方法,未能針對(duì)新能源汽車企業(yè)‘騙補(bǔ)’的特殊性采取行之有效、標(biāo)本兼治的措施?！币晃徊辉竿嘎缎彰膶＜腋嬖V記者,補(bǔ)貼對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及條件等規(guī)則的制定,在程序上缺乏足夠的公開性。事前缺乏聽證,征求行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)及公眾意見等程序,事中也沒(méi)有就補(bǔ)貼的實(shí)際效果、調(diào)整方法及時(shí)機(jī)等重要問(wèn)題設(shè)置類似的程序,導(dǎo)致補(bǔ)貼規(guī)則難以形成社會(huì)共識(shí),出現(xiàn)騙補(bǔ)現(xiàn)象等問(wèn)題還引起社會(huì)對(duì)補(bǔ)貼必要性的質(zhì)疑。

此外,李慶文提出,補(bǔ)貼政策在連續(xù)性和穩(wěn)定性方面也存在不足。在2013年9月17日《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》發(fā)布之前,新能源汽車經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)9個(gè)多月的“政策空窗期”,整車企業(yè)“望穿秋水”,甚至一度迷茫到了“有單不敢簽,有錢不敢賺”的地步。

“政策制定不能‘任性’,應(yīng)具備一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性”李慶文認(rèn)為,“有形的手固然能起到強(qiáng)大的推動(dòng)作用,但發(fā)生變化和調(diào)整時(shí),給市場(chǎng)和企業(yè)造成的影響也是巨大的,不僅會(huì)導(dǎo)致研發(fā)投入和時(shí)間成本的浪費(fèi),同時(shí)也不利于汽車企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展?！?/span>

?由大變強(qiáng) 政策的科學(xué)性至關(guān)重要

到2020年,我國(guó)新能源汽車補(bǔ)貼政策將完全退出,在這一年半的時(shí)間里,補(bǔ)貼政策再進(jìn)行大范圍的調(diào)整顯然已經(jīng)不太可能。但作為我國(guó)汽車工業(yè)史上持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、規(guī)模最大的政策之一,在執(zhí)行期間所暴露出的問(wèn)題,是今后制定其他相關(guān)政策的重要警示,并對(duì)其制定和執(zhí)行提供參考和依據(jù)。

首先,關(guān)于資金補(bǔ)貼方式。上述專家建議,鑒于目前的資金補(bǔ)貼已取得巨大的推動(dòng)效果,今后可尋求資金補(bǔ)貼以外的方式,如采取加大研發(fā)費(fèi)用的稅費(fèi)抵扣、政府采購(gòu)、定向降息貸款等相對(duì)柔和、對(duì)市場(chǎng)供求關(guān)系沖擊更小的方式。對(duì)此,李慶文同樣認(rèn)為:“對(duì)于政策制定者而言,汽車市場(chǎng)的復(fù)雜性或許難以看清,為防止‘騙補(bǔ)’這類問(wèn)題的再發(fā)生,產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)避免直接干預(yù),采用間接干預(yù),例如減免相關(guān)企業(yè)的稅收等方式,更為穩(wěn)妥?！?/span>

其次,關(guān)于補(bǔ)貼規(guī)則。上述專家表示,補(bǔ)貼應(yīng)該以性能和技術(shù)為導(dǎo)向,在補(bǔ)貼對(duì)象以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、范圍和條件的確定中避免選擇性、傾斜性;必須在制定補(bǔ)貼規(guī)則的過(guò)程中融入論證、聽證、征求意見等民主因素,并保證審查主體的權(quán)威性,現(xiàn)行的以政府內(nèi)部為主的審查缺乏廣泛性和公開性,應(yīng)加強(qiáng)人大審查和司法審查。

“與其將產(chǎn)品的電池容量、續(xù)駛里程等作為獲得補(bǔ)貼的衡量因素,不如選擇外部的指標(biāo),例如環(huán)境約束性指標(biāo),以實(shí)際的節(jié)能減排效果作為補(bǔ)貼發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)不僅更加透明,也更加公平。”張成斌認(rèn)為,在難以預(yù)計(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張速度的基礎(chǔ)上,應(yīng)設(shè)定補(bǔ)貼資金的總額上限。尤其對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),新能源汽車補(bǔ)貼政策是一項(xiàng)金額巨大的財(cái)政支出,這也是導(dǎo)致近段時(shí)間出現(xiàn)補(bǔ)貼資金發(fā)放延遲的重要原因之一。

第三,新能源汽車補(bǔ)貼這一類政策可納入重大行政決策事項(xiàng)。今年全國(guó)兩會(huì)上,農(nóng)工黨中央提出,必須嚴(yán)格履行相應(yīng)的決策程序,將決策動(dòng)議、決策執(zhí)行、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定等具體規(guī)則落到實(shí)處;補(bǔ)貼資金的劃撥、使用和監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照我國(guó)《預(yù)算法》的規(guī)定執(zhí)行;對(duì)于補(bǔ)貼規(guī)則的制定、補(bǔ)貼資金的使用,應(yīng)強(qiáng)化人大監(jiān)督的作用。

當(dāng)下,我國(guó)正在從汽車大國(guó)邁向汽車強(qiáng)國(guó),在此過(guò)程中,汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要相關(guān)政策的扶持和鼓勵(lì)。“政策在制定和執(zhí)行的過(guò)程中還應(yīng)做到穩(wěn)定、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)和合理,在樹立有關(guān)部門權(quán)威性的同時(shí),也更有利于企業(yè)開展長(zhǎng)期的戰(zhàn)略制定。只有充分發(fā)揮好政府的社會(huì)管理職能,才能更好地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?！崩顟c文如是說(shuō)。