糧食安全問題是怎么產(chǎn)生的

熱心網(wǎng)友：試論我國糧食安全問題及對策安康市糧食局黨組成員、副局長 蔣次禹糧食安全始終是關(guān)系我國國民經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、國家安全自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。我國是世界擁有13多億人口的大國，耕地減少，水資源短缺、氣候變化對糧食生產(chǎn)的制約日益增長，而隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展及人口增長和人民生活改善，糧食需求呈剛性增長，糧食供給長期處于緊平衡狀態(tài)。因此，我國糧食安全問題，不僅是立足我國國情的需要，也是世界各國關(guān)注的焦點。對我國糧食安全問題探討研究，顯得十分重要。一、糧食安全的內(nèi)涵聯(lián)合國國際糧農(nóng)組織1974年11月于羅馬第一次世界糧食首腦會議上第一次提出“糧食安全”問題。1983年4月，國際糧農(nóng)組織總干事愛德華.薩烏馬提出了糧食安全的新概念。即：糧食安全的最終目標應該是確保所有的人在任何都能買得到又能買起人們所需要的基本食品。1996年11月，第二次世界糧食首腦會議對糧食安全概念做出了第三次表述：讓所有的人在任何時候都享受充足的糧食，過上健康、富有朝氣的生活。從上可見，糧食安全的內(nèi)涵是不斷發(fā)展的，由數(shù)量安全到質(zhì)量安全，由國家糧食安全到家庭糧食安全，由營養(yǎng)安全深化到可持續(xù)安全。20余年以來，這個概念一定處于調(diào)整之中，但是最基本的內(nèi)容仍是保證全世界的人都有權(quán)利得到起碼的營養(yǎng)。這種解釋是指“所有人在任何是時候都能獲得足夠安全和富有營養(yǎng)的糧食。包括要作到確?？晒@得、利用和穩(wěn)定等方面都沒有風險”。（一）糧食安全含義它包括三個含義：一是保障糧食供給的數(shù)量與質(zhì)量，即不僅要供應足夠的糧食，還要保證所供應的糧食安全、衛(wèi)生，滿足人們生存和健康的基本需要；二是保障糧食供應的穩(wěn)定性與長期性，即保障糧食供應在任何時候都是充足、衛(wèi)生的，滿足人們的長期需要；三是保障人們的購買力，即人們不僅能夠買得到而且買得起其生存和健康所需的基本食品。糧食安全的主要內(nèi)容包括：安全合理的糧食儲備、糧食生產(chǎn)按市場需求穩(wěn)定發(fā)展、適量進出口糧食、解決好貧困人口的溫飽問題，讓所有的人在任何時候都能享受充足的糧食。（二）糧食安全衡量指標衡量一個國家糧食安全與否，主要以糧食庫存安全系數(shù)為主，在此基礎(chǔ)上還應考慮糧食產(chǎn)量波動系數(shù)、糧食外貿(mào)依存系數(shù)、貧困人口的溫飽狀況等項指標。概括地說是5個“不低于”：（1）不低于95%的糧食自給率。國際上一般通用的標準是：一國自給率≥90%為可以接受的安全水平；一國自給率≥95%為基本上實現(xiàn)了自給。1996年我國政府發(fā)布的《中國的糧食問題白皮書》把我國的糧食自給率確定為95%以上。近些年，國際市場糧食貿(mào)易量大體為2300－2400億公斤，我國的糧食自給率每降低1個百分點，就會擠占2個百分點的世界糧食市場份額。（2）不低18%的糧食儲備率。聯(lián)合國糧農(nóng)組織長期觀察，年未糧食儲備和商業(yè)庫存占年度總消費量（簡稱庫存消費比）17－18%定為糧食最低安全水平。（3）年人均占有量不低于400公斤。從我國改革開放以來的經(jīng)驗看：人均占有糧食高于400公斤，糧食安全有保障，有時會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、地區(qū)性剩余；在350－400公斤之間，是緊平衡；低于350公斤，容易發(fā)生糧食危機。我國還把產(chǎn)區(qū)人均儲糧3個月、銷區(qū)人均儲糧6個月作為各地區(qū)糧食安全的一個標準。（4）基本農(nóng)田面積不低于16億畝，隨著我國人口增長和糧食需求的增長，基本農(nóng)田面積不低一人一畝，才能保障糧食生產(chǎn)面積。（5）糧食播種面積不低于16.5億畝。近幾年糧食產(chǎn)量證明，僅管連續(xù)5年全國糧食增產(chǎn)增收，糧食產(chǎn)量基本保持在5000億公斤水平，平均畝產(chǎn)達到320公斤。但產(chǎn)量增長受制約因素較多，單產(chǎn)再提高難度相對較難，播種面積必須保證在16億畝左右，才能保障糧食的自給率。此外，低收入階層糧食保障水平。滿足和保障低收入者的基本食物需求，才能顯著提高糧食安全水平，也是衡量糧食是否安全的指標內(nèi)容。（三）我國糧食安全問題特征糧食作為特殊商品，具有5個特征：1、糧食供給的價格性大，糧食需求的價格彈性小。糧食是特殊商品，與一般商品的供求規(guī)律不同。一般商品的需求規(guī)律是：價格上升、需求下降；價格下降、需求上升。但人們對糧食的消費需求則是剛性且基本穩(wěn)定的，價格再變化，需求都是一個常量。從供給看，價格對糧食產(chǎn)出的影響很大，糧價高了，農(nóng)民就會多種糧；價格低了，農(nóng)民就會少種糧，收益是農(nóng)民種糧的參照系數(shù)。糧食多了，價格就會下降，“谷賊傷農(nóng)”，就會影響農(nóng)民種糧的積極性；糧食過少，價格就會上升，“米貴傷民”，則會加重居民和缺糧農(nóng)民的經(jīng)濟承受力,另一方面又刺激農(nóng)民種糧的興趣，又導致價格下降的走勢。這種規(guī)律決定了糧食既不能多，又不能少，而糧食生產(chǎn)的特點恰恰不是多就是少。2、糧食生產(chǎn)的周期性和波動性交織，調(diào)控難度大。糧食生產(chǎn)既有自然風險，又有市場風險。市場風險就是糧食價格變化帶來的糧食生產(chǎn)的波動性，市場價格的不確定性，帶來生產(chǎn)的不確定性。自然風險與市場風險交織，加劇了糧食生產(chǎn)的波動性。糧食儲備可以調(diào)劑豐歉余缺，但儲備過多又會增加費用，儲備過少又不足以抵御風險，是個兩難選擇。尤其是貧困地區(qū)，往往既缺糧，又缺錢，政府調(diào)控能力十分薄弱。糧食政策是系統(tǒng)工程，生產(chǎn)、流通、儲備、補貼等要統(tǒng)籌考慮。3、糧食問題具有“放大”效應。糧食是必須品，供需緊張，就可能引發(fā)大的波動，帶來連鎖反應。20世紀80年代未（1987年－1988年）和90年代初期（1993年－1995年）的兩次嚴重的通貨膨脹，都與糧食供給出問題、糧價大幅上漲有關(guān)，二者相互推波助瀾，國家不得不進行收縮性的宏觀調(diào)控。2003年“非典”期間，國內(nèi)糧價引起波動，進入秋收時節(jié)，各地紛紛出現(xiàn)快速攀升跡象，中國糧價出現(xiàn)6年以來的首次上揚，平均漲幅達到20%左右。2006年隨著國際糧食偏緊，價格再次波動上揚。迄今，糧食價格每年以10%的漲幅上漲，低糧價的時代已一去不復返。4、糧食問題具有“羊群”效應。我國有3億多農(nóng)戶，9億多農(nóng)民，生產(chǎn)的同構(gòu)性強。居民消費也有從眾心理，買漲不買落。生產(chǎn)也跟風，消費也跟風，一哄而上，一哄而下，要么增幅很大，要么減幅很大，導致糧食控制的難度大，成本高。5、糧食政策具有“滯后”效應。糧食生產(chǎn)受自然因素影響大，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，調(diào)控具有滯后性。問題出來了，才研究政策，往往是“亡羊補牢”。改革開放以來，我國的糧食政策先后進行了五次調(diào)整。今年政策明年才能見效。因此，處理糧食問題要未雨綢繆，短期政策與長效機制相結(jié)合。二、我國糧食安全現(xiàn)狀及影響因素分析糧食是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。中國歷朝歷代政府都把糧食安全問題放在首位，視倉廩盈實為盛世景象。漢武帝時的“太倉之稟陳陳相因”曾被史家稱頌。唐代詩人白居易《憶昔》中描寫了“稻米流脂粟米白，公私倉廩俱豐實”，也是一番美妙的景象。新中國成立以來，特別改革開放以來，我國靠政策、靠科技、靠投入，成功地解決了億萬人民溫飽問題，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡，豐年有余的歷史性跨越，取得了用世界不足10%的耕地養(yǎng)活了世界上近21%的人口的輝煌成就。2004年起，中央相繼發(fā)出了五個中央一號文件，相繼出臺了一系列惠農(nóng)支農(nóng)措施。如取消農(nóng)業(yè)“四稅”（農(nóng)業(yè)稅、林特產(chǎn)品稅、牧業(yè)稅和屠宰稅）政策，實行農(nóng)業(yè)“四補貼”（糧食直補、良種補貼、農(nóng)機購置補貼和農(nóng)資綜合直補）政策，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民得到“休養(yǎng)生息”，減輕了農(nóng)民負擔，農(nóng)民每年減負約1250億元；初步建立了符合我國國情，財政綜合補貼與財政專項補貼相結(jié)合，管理逐漸規(guī)范的農(nóng)業(yè)政策補貼體系。2007年農(nóng)民直接享受財政支農(nóng)投入過700億元，2008年達到1100億元。實施并建立了農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)投入增長機制。如實施對糧（油）大縣獎勵政策，對稻谷、小麥實施最低收購價政策，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度等，這些政策和機制，大大提高了農(nóng)民種糧積極性。全國糧食連續(xù)五年豐收，年糧食總產(chǎn)量達到5億公斤。種植面積、單產(chǎn)、總產(chǎn)量同步增長，糧食生產(chǎn)由恢復發(fā)展到穩(wěn)定發(fā)展。同時，完善糧食省、市、縣長負責制，強化各級政府在糧食生產(chǎn)和糧食安全方面的責任，完善并建立中央和地方儲備糧及成品糧儲備機制，糧食庫存安全系數(shù)達20%以上，糧食總量基本實現(xiàn)自給，糧食安全基本得到保障。糧食安全水平僅次加拿大、法國、美國、澳大利亞四個國家，高于世界平均水平。然而，糧食是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，本身受生長周期、地理環(huán)境、氣候條件的制約，“靠天吃飯”的因素依然存在。從需求上看，我國今后二至三十年人口增長、耕地面積減少和糧食需求呈剛性增長趨勢不可逆轉(zhuǎn)，世界糧食偏緊，形勢嚴峻，對中國這樣一個人口大國，必須保證自給；從生產(chǎn)上看，耕進減少，基本生產(chǎn)面積難以控制；科技落后，單產(chǎn)產(chǎn)量難以提高；經(jīng)濟比較效益低，農(nóng)民種糧積極性不高，糧食大幅度增產(chǎn)的可能性不大；從客觀上看，一部分貧困和失業(yè)人口短期難以消除，大部分居民消費水平提高，經(jīng)濟發(fā)展工業(yè)轉(zhuǎn)化用糧增加形成供需矛盾，糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)，糧食安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。（一）需求要素：糧食需求呈剛性增長勢態(tài)就國內(nèi)而言，這主要是因為以下五個不變的發(fā)展趨勢決定的：一是全國人口總數(shù)量龐大，基數(shù)高，每年增長10‰短期內(nèi)不會改變。我國現(xiàn)有人口13億多，到2020年將預計達到16億人口，每年口糧凈增100億斤。二是人口城市化率不斷提高的趨勢不會改變，到十一五末人口城市化水平提高到40%以上。隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，商品糧每年增加100億斤以上。三是居民生活結(jié)構(gòu)進一步改善不會改變，消費食物的多樣化優(yōu)質(zhì)化趨勢將加劇食品的消費數(shù)量越來越大。四是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，不斷改善生態(tài)環(huán)境，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不會改變，繼續(xù)大規(guī)模退耕還林、還牧、還草、濕地保護，這必然需要增加退耕還林補助和食物供應。五是畜牧業(yè)作為發(fā)展的戰(zhàn)略不會改變，由此對飼料用糧的需求將大幅度增長。據(jù)預測，到2010年飼料用糧需求總量達到1870億公斤，占糧食總消費量36%，2020年將達到2355億公斤，占總消費量41%。這些因素決定了我國對糧食和主要食物需求不斷增長。毫無疑問，隨著糧食和主要食物需求量的不斷增長，保障國家糧食安全責任越發(fā)沉重。綜上所需，據(jù)預測，到2010年我國居民人均糧食消費量為389公斤，糧食總需求量達到5250億公斤，到2020年人均糧食消費量為395公斤，總需求量達到5725億公斤。從國際而言，全球糧食偏緊已是一個很嚴峻的問題。目前最主要的問題是糧食分布不均，嚴重糧食短缺的國家有39個，其中24個在非洲，9個在亞洲，5個在拉丁美洲。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計，世界上長期食物營養(yǎng)不足人口有8.5億多人，其中發(fā)展中國家8.2億人，轉(zhuǎn)型國家2500人，發(fā)達國家900萬人，目前非洲大陸、西亞的大部分地區(qū)很多人都處在饑餓之中，而且世界的可耕土地越來越少，今后世界糧食供求矛盾仍將是令人關(guān)注的大問題。據(jù)測算，全球近10年來全球谷物消費需求增加2200億公斤，年均增長1.1％；產(chǎn)量增加1000億公斤，年均增長0.5％。目前，世界谷物庫存消費比已接近30年來最低水平。隨著能源緊缺、油價高位運行，能源與食品爭糧矛盾日益突出，將進一步加劇全球糧食供求緊張。我國糧食雖然基本處于自給安全狀態(tài)，自給率保持在85%以上，但品種結(jié)構(gòu)供需矛盾仍然突出，稻谷、大豆存在一定產(chǎn)需缺口，每年需500億公斤左右。也就是說，一方面國際糧食需求在不斷增大，另一方面我國糧食安全仍靠一定的國際市場保障需求。我國利用國際市場彌補國內(nèi)個別糧油品種供給不足的難度增大。中國加入WTO，糧食生產(chǎn)和市場也受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)。世界主要糧食出口國美國、加拿大、澳大利亞等國人少地多，種植規(guī)模大，科技含量高，無論數(shù)量、質(zhì)量和價格，都有明顯優(yōu)勢。我國受農(nóng)業(yè)大國人口制約，規(guī)?；潭鹊?，技術(shù)條件限制，短期內(nèi)提高種植面積、降低生產(chǎn)成本可能性不大，降低流通環(huán)節(jié)費用開支也存在較大難度，價格下降空間小，進口逐年增多，生產(chǎn)和市場受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)。尤其是按 WTO農(nóng)產(chǎn)品政策放開，國外優(yōu)質(zhì)低成本糧的涌入，供給能力增長，國內(nèi)糧食將因成本高而缺乏競爭力，從而導致農(nóng)民種糧收益下降，在利益驅(qū)動下，減少種植面積，糧食生產(chǎn)能力將會受到嚴重影響。（二）供給因素：多種因素制約供給能力提高這主要是由于我國自然資源缺陷：1、耕地少，基本生產(chǎn)面積保障不足。在農(nóng)業(yè)和糧食科技沒有取得根本性突破之前，糧食的種植面積仍然是糧食總量不斷增長的決定性因素。目前我國的總耕地面積只有18.26億畝，人均耕地只有1.38畝，僅占世界人均耕地40%，全國有600多個縣的人均耕地低于國際公認的人均0.8畝警戒線，三分之一的?。▍^(qū)）市人均耕地不足1畝。受干旱、陡坡、瘠薄、洪澇、鹽堿等多種因素影響，質(zhì)量相對較差的中低產(chǎn)田約占三分之二。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，對耕地占用還會繼續(xù)加劇。我國耕地規(guī)模與國外一些國家簡直無法相比：澳大利亞人均耕地120公頃、加拿大110公頃、美國57公頃、法國18公頃、阿根廷17公頃、俄羅斯14.5公頃。還不可忽視的是，土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問題，近幾年仍以幾百萬畝的數(shù)量減少，不斷減縮的耕地面積是我國糧食生產(chǎn)的一個重要制約因素。2、水資源短缺，干旱威脅嚴重。我國是世界上一個嚴重缺水的國家，人均水資源量約2200立方米，只有世界人均水資源量的四分之一，每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水200多億立方米，而且分布極不平衡，水土資源不匹配。我國水資源多分布在南方，長江以北的地方一般都缺水，華北、黃淮海地區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的總產(chǎn)量53%，商品糧占全國的66%，這些糧食主產(chǎn)區(qū)都嚴重缺水。同時，我國北方干旱嚴重，引起耕地沙漠化，耕地不斷減少，水資源短缺。此外，近年來，我國自然災害嚴重，不利氣象因素較多，北方地區(qū)降水持續(xù)時間偏少，干旱化趨勢嚴重。今后受全球氣候變暖影響，我國旱澇災害特別是干旱缺水狀況是加重趨勢，會給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來諸多不利影響，將對我國中長期糧食安全構(gòu)成極大威脅。缺水和干旱成為糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)和增產(chǎn)的制約因素。3、水資源污染嚴重。據(jù)統(tǒng)計，全國有1200條河流中，有850條河流受到嚴重污染，利用污水灌溉農(nóng)田，生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品也受到污染。環(huán)境和水資源污染降低了我國糧食農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，污染又加重了水資源短缺，造成生態(tài)脆弱，旱澇頻發(fā)，影響糧食生產(chǎn)的增長，降低了糧食的有效供給能力。（三）客觀因素：貧困、失業(yè)及自然災害頻發(fā)。1、退耕還林還草的推進，客觀上加劇了糧食需求矛盾。根據(jù)林業(yè)部門的規(guī)劃，2006年全國已實施退耕還林還草1467公頃，涉及數(shù)億人口。這項功在當代利在千秋的巨大工程，既縮減了糧食播種面積，又增加了糧食需求供給，許多山區(qū)農(nóng)戶所退山坡耕地原是口糧田且無他經(jīng)濟來源，需要以退耕還林補助糧當作口糧，2004年改補現(xiàn)金后，因糧價上漲，所補現(xiàn)金買不夠所需的糧食，口糧出現(xiàn)了缺口。有的補助年限已到，但退耕后的經(jīng)濟林、生態(tài)林大部分還處于幼苗狀態(tài)，停止補糧后，將影響退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活。特別是西部地區(qū)，糧源不足，運糧成本高。還必須考慮退耕后不反彈的成果鞏固。2、貧困和失業(yè)人口。全國有332個貧困縣，3000萬農(nóng)村人口沒有解決溫飽，城市還有700多萬的失業(yè)人口，解決這部人口的糧食安全問題，也是國家糧食安全的重要內(nèi)容。造成這部分人難以脫貧有多種客觀因素，有的缺乏生存條件，有的是勞動力喪失，有的是身體殘疾造成的社會弱勢群體。按照糧食安全的概念，要保證人人有飯吃，這是確保糧食安全必須注意解決的問題。（1）貧困地區(qū)大部分存在糧食庫存和儲備嚴重不足。許多貧困縣無縣級儲備。（2）地方政府調(diào)控能力薄弱。（3）市場發(fā)育不健全。難以滿足群眾起碼的購糧需求。（4）糧價過高，交通不暢，運輸困難，費用成本過大。據(jù)調(diào)查，貧困地區(qū)每公斤糧食運輸費用比較發(fā)達地區(qū)在0.2元以上。（5）加工能力薄弱，主要靠有私人小作坊進行加工，從數(shù)量和質(zhì)量上都難以保障糧食安全。3、自然災害頻發(fā)。特別是我國西部地區(qū)，生態(tài)環(huán)境較差，土地貧脊，旱災、冰災、雪災、地震、洪災時有發(fā)生。2007年2月湖南雪災，涉及17個省區(qū)，造成大面積農(nóng)作物和糧食的減產(chǎn)。2008年5.12汶川大地震，震災嚴重有四個省市，國家動用中央儲備糧30億斤，解決受災群眾的生活問題。2009年春北方小麥主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)大面積旱災，也給糧食生產(chǎn)帶來一定影響。自然災害的頻發(fā)，客觀上有不可抗拒的原因，但也暴露出我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)投入不足的問題，都是影響糧食安全的因素。4、種糧比較效益低。近年來，由于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲和人工成本上升，農(nóng)民種糧成本大幅增加，農(nóng)業(yè)比較效益下降。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，農(nóng)村外出務工人員增多，特別是主產(chǎn)區(qū)一半以上的青壯年勞動力外出打工，農(nóng)業(yè)勞動力呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性緊缺，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)“副業(yè)化”趨勢。一些地方倡導“一縣一業(yè)”、“一村一品”，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，種植黃姜、烤煙、魔芋、油料、棉花、中藥材、桑、果樹等經(jīng)濟作物。據(jù)農(nóng)業(yè)部門以西部貧困地區(qū)統(tǒng)計，2005年水稻、小麥和玉米上漲幅度達17--19%，2006年—2008年仍以6--10%幅度增長，農(nóng)民每畝種糧實際受益320元—390元。而種植經(jīng)濟作物則受益大都在500—1000元，有的甚至更多。農(nóng)村勞動力由2002年日平均20元，到2008年40元左右。進城務工和種經(jīng)濟作物相比，種糧效益明顯偏低，導致農(nóng)民種糧積極性不高，促使糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的難度加大。三、建立并完善國家糧食安全保障體系的對策面對我國糧食安全存在的隱患和風險，要從根本上解決我國糧食安全問題，就必須根據(jù)我國的國情、經(jīng)濟發(fā)展趨勢以及糧食安全的特征，建立有效地糧食安全保障體系。（一）穩(wěn)定基本農(nóng)田，保障生產(chǎn)基地。耕地是糧源之基，保證足夠的糧食生產(chǎn)面積，穩(wěn)定地提高糧食生產(chǎn)能力，應該是確保國家糧食安全的根本。采取最嚴格的耕地保護措施，確保全國耕地保有量不低于18億畝，基本農(nóng)田保有量不低于15.6億畝。嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，加強對非建設(shè)占用耕地的管理，切實遏制耕地過快減少的勢頭。不斷優(yōu)化耕地利用結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整土地利用布局，加大土地整理復墾，提高土地集約利用水平。要繼續(xù)建設(shè)現(xiàn)代化商品糧基地，形成穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)基地。加強水資源保護和管理，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供水保證率；嚴格控制河流污染，引導農(nóng)戶科學使用化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜，大力提高使用有機肥料、生物肥料、生物農(nóng)藥，減少對耕地和水資源的污染，提高水資源利用效率和效益，保護和改善糧食產(chǎn)地環(huán)境。（二）健全市場體系，保障有效供給。發(fā)揮糧食市場機制配置糧食資源的基礎(chǔ)性作用，能夠高效、靈活、低成本地保證糧食供應。要盡快建立以國家糧食批發(fā)市場為龍頭，區(qū)域批發(fā)市場為骨干，眾多的分布全國城鄉(xiāng)的集貿(mào)市場為基礎(chǔ)，糧食期貨流通為先導的完整的糧食市場體系。著力解決品種結(jié)構(gòu)性矛盾，區(qū)域性糧食供需矛盾，活躍糧食市場，確保有效供給。大力發(fā)展現(xiàn)代物流，加快改善落后地區(qū)糧食物流通道，改造和建設(shè)產(chǎn)銷區(qū)流入流出大型跨區(qū)域物流企業(yè)和物流基地，實現(xiàn)物流配送。要規(guī)范市場體系，嚴格市場準入和管理；建立市場信用制度，強化行業(yè)協(xié)會和民間組織的行業(yè)自我管理和維護市場秩序的作用。嚴格規(guī)范市場主體行為，嚴格產(chǎn)品質(zhì)量檢疫檢驗制度，嚴格整治假冒偽劣非法交易行為，嚴格實行產(chǎn)品無污染包裝和標簽制，切實加強對糧食市場的監(jiān)督檢查。（三）完善儲備體系，增強宏觀調(diào)控。建立國家糧食儲備制度，是國際上通用的保障國家糧食安全的有效措施。中國歷朝歷代、世界各國政府都有儲備。儲備制度是國家應對重大自然災害和突發(fā)公共事件、平抑糧食市場波動、實施宏觀調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)和有效手段。要確保我國糧食安全，必須健全和完善中央儲備和地方儲備、政府儲備和企業(yè)商品最低庫存以及家庭儲糧相結(jié)合。中央戰(zhàn)略專項儲備主要用于確保全國性的糧食明顯供不應求、重大自然災害和突發(fā)性事件的需要。地方儲備主要用于解決區(qū)域性供求失衡、突發(fā)性事件的需要和居民口糧應急需求。同時，所有從事糧食收購、加工、銷售的企業(yè)必須承擔糧油最低庫存義務，保證必要的合理庫存。要優(yōu)化儲備布局和品種結(jié)構(gòu)，尤其是主銷區(qū)和西部缺糧地區(qū)和貧困地區(qū)及自然災害多發(fā)區(qū)，更應加強和充實中央和地方及企業(yè)儲備。此外，還應加強大中城市、災害地區(qū)的成品糧油儲備，做好糧油市場的應急供應保障，切實增強宏觀調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)。（四）建立政策體系，提高政策保障。我國的糧食問題具有復雜性、艱巨性和長期性等特點，是一項龐大的系統(tǒng)工程。要解決好這個問題，必須有全面持久的國家政策支持。一是要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對糧食生產(chǎn)的投入政策，下大力氣加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步提高耕地基礎(chǔ)能力和產(chǎn)出能力。狠抓農(nóng)田水利建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)供水灌溉改造，推進低產(chǎn)農(nóng)田整治，土地復墾，提高農(nóng)田利用，建設(shè)穩(wěn)定、高產(chǎn)、旱澇保收、節(jié)水高效的規(guī)范化農(nóng)田。同時，要加強農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測、農(nóng)作物病蟲害防治的投入。二是完善糧食直補和獎勵政策。進一步完善糧食直補、農(nóng)資專項補貼、良種補貼和農(nóng)機購置補貼政策，實施中央對糧油主產(chǎn)省縣區(qū)的獎勵政策，積極扶持種糧大戶和專業(yè)戶發(fā)展糧食生產(chǎn)。三是產(chǎn)業(yè)化支持政策。要構(gòu)筑以糧食為中心的產(chǎn)業(yè)化加工、儲運設(shè)施建設(shè)扶持力度，對糧油批發(fā)市場、倉儲設(shè)施、物流配送等提供政策資金支持，提供政策保障。（五）創(chuàng)新科技體系，提高增產(chǎn)途徑。科學技術(shù)是實現(xiàn)糧食增產(chǎn)的重要因素和長期因素。我國的農(nóng)業(yè)科技總體上還比較薄弱，尤其是原始創(chuàng)新能力比較薄弱，對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和品種結(jié)構(gòu)、改造優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和形成新的經(jīng)濟增長點等方面發(fā)揮的作用還不夠強大。因此，建立和創(chuàng)新科技支撐體系，對于農(nóng)產(chǎn)品的深加工，提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值，增加農(nóng)民收入，保障糧食安全十分重要。當前要著力提高糧食單產(chǎn)水平。強化科技支撐，大力推進農(nóng)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研究，力爭糧食單產(chǎn)有大的突破，到2010年全國糧食單產(chǎn)水平提高到每畝325公斤左右，到2020年提高到350公斤左右。大力促進科技創(chuàng)新，強化農(nóng)業(yè)生物技術(shù)和信息技術(shù)的應用，加強科研攻關(guān)，實施新品種選育、糧食豐產(chǎn)等科技工程，啟動轉(zhuǎn)基因生物新品種培育重大專項，提高生物育種的研發(fā)能力和擴繁能力。同時，要建立農(nóng)業(yè)和糧食的良種體系、安全儲備體系、精深加工開發(fā)轉(zhuǎn)化體系、質(zhì)量標準體系等是保障糧食增產(chǎn)、質(zhì)量提升的重要措施。（六）發(fā)展非糧資源，開辟補糧渠道。非糧食品是對糧食食物的一種有效補充和供給，也是豐富人們生活，合理調(diào)節(jié)調(diào)劑人們生活水平和質(zhì)量，促進食物食品多樣化的有效渠道。既減少節(jié)約了糧食，又豐富了人們健康生活。一是大力發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)。調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，逐步擴大優(yōu)質(zhì)高效飼料作物種植，發(fā)展節(jié)糧型草食畜禽。如發(fā)展人工草場、高產(chǎn)飼料草地草場、桔桿養(yǎng)畜、桔桿菌種植等擴大養(yǎng)殖業(yè)的飼料來源，提高飼料轉(zhuǎn)化效率和使用率。二是積極發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)。我國現(xiàn)有七大支流1200多條河流湖泊，數(shù)以萬計的水庫及池塘，充分利用淡水資源，積極推廣生態(tài)、健康水產(chǎn)養(yǎng)殖。發(fā)展稻田和庭院水產(chǎn)養(yǎng)殖，合理開發(fā)低洼鹽堿地水產(chǎn)養(yǎng)殖，擴大淡水養(yǎng)殖面積。同時要加強水產(chǎn)資源和水域生態(tài)環(huán)境保護，促進水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三是促進油料作物生產(chǎn)。在優(yōu)先保證口糧作物生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，努力擴大大豆、油菜籽、花生、芝麻等油料作物，提高油料品種和品質(zhì)。四是大力發(fā)展木本糧油產(chǎn)業(yè)。合理利用山區(qū)高寒地帶土地資源，發(fā)展木本糧油產(chǎn)量，建設(shè)一批名、特、優(yōu)、新木本糧油基地。如核桃、板栗、油橄欖、魔芋、水稻旱栽等糧油食品品種，增加木本糧油食物食品供給，開辟糧食品種供給渠道。