有沒有人知道全國各地餐飲油煙污染整改信息?

【專家解說】：餐飲業(yè)環(huán)境行政執(zhí)法的難點(diǎn)及其對策 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)也蓬勃興起。由于餐飲業(yè)規(guī)劃建設(shè)與管理嚴(yán)重滯后，大部分餐飲企業(yè)建在居民樓下，產(chǎn)生的油煙、噪聲污染嚴(yán)重影響了周圍居民正常的生活，因此餐飲業(yè)的油煙、噪聲污染擾民問題就成為近年來環(huán)境信訪群眾投訴最多的環(huán)境問題之一。例如，廈門市湖里區(qū)2月份接到群眾投訴的120多件中，油煙、噪聲污染擾民問題約占80%。然而，此類投訴在處理時(shí)比較困難，也具有普遍性。 難點(diǎn)之一：有關(guān)餐飲業(yè)環(huán)境管理法律法規(guī)不完善 雖然餐飲業(yè)的油煙、噪聲污染擾民問題已成為市區(qū)群眾投訴最多的環(huán)境問題之一，然而至今為止，關(guān)于餐飲業(yè)環(huán)境管理的法律法規(guī)尚未完善。雖然《福建省環(huán)境保護(hù)條例》第二十六條規(guī)定：“城市飲食服務(wù)場所應(yīng)當(dāng)安裝油煙凈化裝置，做到達(dá)標(biāo)排放。油煙凈化裝置排放口的高度和位置應(yīng)當(dāng)不影響周圍居民生活環(huán)境。”，但沒有相應(yīng)的法律責(zé)任，無法據(jù)此實(shí)施行政處罰。目前，在執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)國務(wù)院1998年頒布實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》來執(zhí)行，將餐飲業(yè)作為建設(shè)項(xiàng)目同樣對待。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄（第一批）》，餐飲業(yè)依據(jù)營業(yè)面積的大小以及所處的位置是否處于敏感區(qū)來填報(bào)《環(huán)境影響報(bào)告表》或《環(huán)境影響登記表》。這對于環(huán)境保護(hù)行政主管部門來說并不難，但對于餐飲業(yè)的業(yè)主來講，理解這些條款就不那么直觀和簡便，即使了解這些規(guī)定的業(yè)主也以法律規(guī)定不明確為借口，為其違法行為辯解。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中90%以上的餐飲業(yè)沒有環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)，更談不上環(huán)境污染治理配套設(shè)施以及竣工驗(yàn)收，由此造成的環(huán)境污染擾民現(xiàn)象也就是必然的結(jié)果。 難點(diǎn)之二：行政執(zhí)法部門之間缺乏有效的配合機(jī)制 在實(shí)地調(diào)研中我們了解到，餐飲業(yè)的業(yè)主普遍認(rèn)為，他們都有工商行政管理部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照、衛(wèi)生行政管理部門頒發(fā)的衛(wèi)生許可證和稅務(wù)行政主管部門頒發(fā)的納稅登記證。他們認(rèn)為，既然這些政府部門給他們發(fā)了“三證”，就說明政府允許他們營業(yè)，他們是合法業(yè)主，同時(shí)他們也向國家納稅了，為國家做了貢獻(xiàn)，現(xiàn)在已經(jīng)開業(yè)了，環(huán)境保護(hù)主管部門卻認(rèn)為他們是違法經(jīng)營，要對其進(jìn)行行政處罰，他們不能理解，也接受不了。在行政處罰過程中，他們申辯道，在辦理“三證”手續(xù)的時(shí)候并沒有哪個(gè)部門告之他們要辦理環(huán)境保護(hù)手續(xù)，既然都是政府部門，為什么不能一次性告之他們應(yīng)辦理的所有手續(xù)？到今天才知道違反了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》要受到行政處罰；如果他們早知道的話，就不會(huì)違法開這個(gè)餐飲店，或者象辦理其他手續(xù)一樣來辦理環(huán)境保護(hù)相關(guān)手續(xù)了。誠然，餐飲店的業(yè)主不知道環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)并不能成為他們不守法的理由，責(zé)無旁貸地必須對他們的違法行為承擔(dān)法律責(zé)任，但他們申辯的理由也值得我們反思。在一些地區(qū)，在環(huán)境保護(hù)行政主管部門對餐飲業(yè)環(huán)境污染問題進(jìn)行處理的同時(shí)，工商行政管理部門還繼續(xù)對沒有辦理環(huán)境保護(hù)審批手續(xù)的餐飲店頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的現(xiàn)象依然存在。由此反映出行政執(zhí)法部門之間缺乏有效的配合機(jī)制，因而不能從源頭上控制餐飲業(yè)的環(huán)境污染問題，結(jié)果是滯后的環(huán)境行政處罰，這就更加劇了餐飲業(yè)環(huán)境管理的難度和執(zhí)法成本。 難點(diǎn)之三：環(huán)境行政訴訟時(shí)間長、成本高、效果差 隨著我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)的不斷健全和完善，陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》等一系列行政法律法規(guī)，這一方面要求行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依法行政，另一方面必須保護(hù)公民的合法權(quán)益，充分體現(xiàn)了以人為本，加強(qiáng)服務(wù)的觀念，以及全心全意為人民服務(wù)的宗旨，有力推進(jìn)了我國依法治國的進(jìn)程。但在餐飲業(yè)環(huán)境執(zhí)法過程中，基層環(huán)境執(zhí)法人員卻有另外一種體驗(yàn)。首先，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條的規(guī)定，對于違法餐飲店的調(diào)查取證，環(huán)境執(zhí)法人員不得少于兩人；根據(jù)第三十一條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利；根據(jù)第四十二條的規(guī)定，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人聽證的時(shí)間、地點(diǎn)，聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，而且聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；根據(jù)第三十八條的規(guī)定，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。其次，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十條的規(guī)定，當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十八條的規(guī)定，當(dāng)事人不服人民法院第一審判決的，有權(quán)在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)向上一級(jí)人民法院提起上訴。當(dāng)事人逾期不申請復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，才由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。再者，雖然《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條規(guī)定，訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行，但餐飲業(yè)并不執(zhí)行處罰決定，而且環(huán)境保護(hù)行政主管部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對此期間造成的環(huán)境污染也無能為力，當(dāng)事人即使知道了他們的行為違法，仍可以充分利用調(diào)查取證、行政訴訟每個(gè)環(huán)節(jié)的期限進(jìn)行違法營業(yè)和污染環(huán)境。例如，廈門市思明區(qū)鑫客家食府的環(huán)境行政訴訟就經(jīng)歷了調(diào)查取證、行政處罰、行政復(fù)議、法院一審、二審等所有程序，前后長達(dá)14個(gè)月之久，雖然最后敗訴，但在整個(gè)行政處罰和行政訴訟過程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門卻耗費(fèi)了大量的人力、財(cái)力、精力和時(shí)間。相對于成效來講，環(huán)境執(zhí)法花費(fèi)了較大的成本和時(shí)間，然而效果并不理想。 難點(diǎn)之四：規(guī)劃不合理導(dǎo)致餐飲店整改處于尷尬局面 雖然許多餐飲店業(yè)主都誠懇地請求要給他們整改的機(jī)會(huì)和時(shí)間，但事實(shí)上，許多餐飲店建在住宅區(qū)或者居民樓的底層，受于條件的限制，有些餐飲店根本無法整改。其原因在于，城市在快速發(fā)展，而規(guī)劃則跟不上變化。特別是近幾年來，隨著房地產(chǎn)開發(fā)的熱潮，許多原有工業(yè)小區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，一些老企業(yè)的周邊，甚至有些企業(yè)內(nèi)部改變用地性質(zhì)也建起商品房，許多餐飲店就建在商品房的底層。然而，這些商品房在設(shè)計(jì)和建造的過程中，根本就沒有考慮到餐飲店的環(huán)境污染問題，沒有預(yù)留餐飲店油煙污染的專用通道，這也是目前普遍遇到的尷尬局面。當(dāng)前，相當(dāng)大部分的環(huán)境投訴熱點(diǎn)、難點(diǎn)都是因?yàn)橐?guī)劃不合理問題造成的。由于餐飲業(yè)與居住區(qū)距離過近，噪聲、油煙污染嚴(yán)重影響周邊居民的身心健康，群眾反映強(qiáng)烈，致使環(huán)境污染投訴居多不下。 從以上分析來看，餐飲業(yè)的環(huán)境污染問題具有與一般建設(shè)項(xiàng)目不同的特點(diǎn)，總體來講，營業(yè)規(guī)模較小但污染嚴(yán)重、影響較大，但環(huán)境執(zhí)法成本高、訴訟時(shí)效長、效果不好。為此，針對上述存在的難點(diǎn)問題，提出以下幾點(diǎn)建議： 一、健全和完善有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，從源頭控制餐飲業(yè)的環(huán)境污染 法律法規(guī)的制定是隨著社會(huì)的發(fā)展和形勢的需要而不斷完善發(fā)展的，通過多年的執(zhí)法實(shí)踐，我們認(rèn)為有必要將餐飲業(yè)從建設(shè)項(xiàng)目管理中獨(dú)立出來，針對餐飲業(yè)的特點(diǎn)進(jìn)行立法，也可以在地方環(huán)境立法中先進(jìn)行嘗試，待條件成熟后再上升為國家法律，推廣到全國。例如，2003年6月5日實(shí)施的《廈門市環(huán)境保護(hù)條例（修訂）》第三十四條至第三十七條對餐飲業(yè)的環(huán)境管理作了明確規(guī)定。其中，在第三十六條明確規(guī)定：“經(jīng)營可能產(chǎn)生油煙、噪聲污染的餐飲項(xiàng)目，經(jīng)營者應(yīng)事先予以公開并書面征求周圍可能受影響的單位和居民的意見，然后依次報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，衛(wèi)生行政管理部門核發(fā)衛(wèi)生許可證，工商行政管理部門發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營者方可營業(yè)?！边@就可以從源頭上堵住餐飲業(yè)的環(huán)境違法行為，以較小的執(zhí)法成本取得較大的執(zhí)法效果。這對于廈門市餐飲業(yè)的環(huán)境管理無疑是很有益的突破，也為全國各地提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。為此，建議在《廈門市環(huán)境保護(hù)條例（修訂）》實(shí)施的基礎(chǔ)上，國家在修訂有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)時(shí)，可將地方成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)上升到法律的高度，真正做到從源頭上控制餐飲業(yè)的環(huán)境污染問題。 二、建立行政執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)，形成有效的服務(wù)機(jī)制 從總體來看，絕大多數(shù)企業(yè)是希望通過辦理合法的手續(xù)來守法經(jīng)營的，餐飲業(yè)也不例外。但由于有的餐飲業(yè)業(yè)主環(huán)境意識(shí)薄弱，有的缺乏環(huán)境法律知識(shí)等原因，他們確實(shí)走了不少彎路?？上驳氖?，他們都希望政府部門能給他們一個(gè)限期進(jìn)行整改的機(jī)會(huì)，并請求環(huán)境保護(hù)行政主管部門指導(dǎo)他們怎樣整改。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是我們的第一要?jiǎng)?wù)，而企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。作為政府的職能部門，為企業(yè)提供服務(wù)是我們應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。但現(xiàn)有的管理機(jī)制都是縱向的，各管各自的事，企業(yè)需要的卻是橫向的信息。因此，建議以項(xiàng)目為主線和標(biāo)題，在政府各部門之間建立行政執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)，形成有效的部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，并上網(wǎng)公開各類項(xiàng)目行政審批的相關(guān)事宜。例如，通過上網(wǎng)查詢，就可以知道開辦餐飲業(yè)需要了解哪些法律法規(guī)，有哪些程序和步驟，需要到些部門辦理哪些手續(xù)，以及需要什么材料等等。這不僅是依法行政、執(zhí)政為民的基本要求，也實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，提高行政效率，減少行政執(zhí)法成本的有效手段。廈門市從2004年4月1日起實(shí)行的餐飲、娛樂業(yè)告知承諾制，在這方面做了一些嘗試，取得了一定的成效，可以逐步完善和推廣。 三、合理規(guī)劃，建立餐飲集中區(qū) 從規(guī)劃入手是疏堵結(jié)合、從源頭上防止餐飲業(yè)環(huán)境污染問題的關(guān)鍵。例如，《廈門市環(huán)境保護(hù)條例（修訂）》第三十四條規(guī)定：舊城改造和新區(qū)開發(fā)應(yīng)當(dāng)規(guī)劃和建設(shè)餐飲業(yè)集中經(jīng)營區(qū)域，允許從事餐飲業(yè)的建筑物應(yīng)當(dāng)設(shè)立餐飲業(yè)專用通道。第三十五條明確了禁止新設(shè)餐飲業(yè)項(xiàng)目的地點(diǎn)：住宅樓；距離住宅樓10米以內(nèi)的建筑物；未設(shè)餐飲業(yè)專用煙道的建筑物；與居住層相鄰的商住綜合樓；市人民政府明令禁止設(shè)立餐飲業(yè)的其他地點(diǎn)。這些規(guī)定很有實(shí)際意義，雖然在執(zhí)行過程中也有一定的難度，但廈門市環(huán)境保護(hù)行政主管部門主動(dòng)積極幫助企業(yè)選擇合理的餐飲業(yè)經(jīng)營場所，不斷加強(qiáng)餐飲集中區(qū)的建設(shè)工作，力爭從規(guī)劃源頭上解決問題，現(xiàn)已取得一定的成績。以廈門市湖里區(qū)為例：已建的餐飲集中區(qū)為68000平方米，即：江頭天地美食城36000平方米、SM城三層8000平方米、原禾山鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)廠4000平方米和竹坑路餐飲一條街20000平方米；在建的餐飲集中區(qū)約30000平方米；待建的集中區(qū)約80000平方米。以上已建、在建、待建餐飲集中區(qū)共約17.8萬平方米。廈門市在合理規(guī)劃、建立餐飲集中區(qū)方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得在全國推廣。 四、與創(chuàng)建綠色社區(qū)相結(jié)合，加強(qiáng)環(huán)境法律法規(guī)的宣傳普及 在現(xiàn)實(shí)生活中，餐飲業(yè)的環(huán)境污染問題大多發(fā)生在社區(qū)。例如，廈門市的中港花園、永升新城等都是群眾投訴的熱點(diǎn)區(qū)域?！陡＝ㄊ…h(huán)境保護(hù)條例》第八條規(guī)定：“公民有享受良好環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。任何單位和個(gè)人有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告；有權(quán)在受到環(huán)境污染損害時(shí)要求賠償”。環(huán)境權(quán)利與義務(wù)是相輔相成的，建議結(jié)合普法宣傳教育和創(chuàng)建綠色社區(qū)活動(dòng)，充分發(fā)揮街道居委會(huì)、物業(yè)公司等單位的作用，廣泛宣傳環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，動(dòng)員社會(huì)各界的力量來宣傳和保護(hù)大家共有的環(huán)境，形成環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)，環(huán)境保護(hù)人人參與的良好氛圍，使人民群眾能在良好的環(huán)境中生產(chǎn)和生活。公眾在參與監(jiān)督有關(guān)餐飲業(yè)守法經(jīng)營的同時(shí)，也就保護(hù)了大家共同的生活環(huán)境。環(huán)境保護(hù)行政主管部門要通過加大宣傳力度，逐步使環(huán)境保護(hù)的理念家喻戶曉，深入人心，并且成為每個(gè)公民的自覺行動(dòng)。[致公黨廈門市委 關(guān)琰珠執(zhí)筆]