冀渝環(huán)保“垂直改革”成效初顯 調(diào)整環(huán)保體制

作為省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直體制改革首批試點(diǎn)，河北與重慶兩地可謂收獲滿滿。據(jù)悉，目前兩地的體制調(diào)整已經(jīng)基本完成，環(huán)保管理弊端有望破解。以點(diǎn)窺面，目前環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測、執(zhí)法等環(huán)境保護(hù)體制改革的完成只是這次垂直改革的第一步，相關(guān)運(yùn)行機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。

近期在河北和重慶采訪發(fā)現(xiàn)，作為省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直體制改革首批試點(diǎn)，經(jīng)過半年的改革探索，兩地已基本實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、督政監(jiān)察兩環(huán)保“重拳”的上收，并積極落實(shí)地方環(huán)保主體責(zé)任，初步理順了條塊結(jié)合的環(huán)保管理基礎(chǔ)性制度。同時(shí)，受訪環(huán)保干部認(rèn)為，目前已完成的環(huán)保監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法等管理體制調(diào)整只是改革的第一步，相關(guān)運(yùn)行機(jī)制仍需完善，基層環(huán)保隊(duì)伍能力不足等問題在改革中凸顯，也需進(jìn)一步完善配套政策鞏固改革成果。

體制調(diào)整基本完成環(huán)保管理弊端有望破解

在現(xiàn)行以塊為主地方環(huán)保管理體制下，重發(fā)展輕保護(hù)、干預(yù)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)測、跨區(qū)域環(huán)保問題難統(tǒng)籌、基層環(huán)保能力不足等問題突出，難以適應(yīng)我國發(fā)展新形式。針對環(huán)保領(lǐng)域存在的這些問題，中央在制定“十三五”規(guī)劃時(shí)提出省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直制度改革。

2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，對此項(xiàng)改革進(jìn)行部署，并要求試點(diǎn)省份因地制宜創(chuàng)新方式方法，力爭在2017年6月底前完成試點(diǎn)工作，“十三五”時(shí)期全面完成環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務(wù)，到2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運(yùn)行。

記者采訪了解到，河北和重慶作為此項(xiàng)改革前期試點(diǎn)，根據(jù)中央相關(guān)文件制定的改革框架，建立了環(huán)境監(jiān)察制度，強(qiáng)化對地方黨委政府的環(huán)保“督政”；上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)的省級統(tǒng)一監(jiān)測、考核；在干部任用上，上收地方環(huán)保局班子成員任免主導(dǎo)權(quán)。兩地制定了地方和各部門的環(huán)保責(zé)任清單、環(huán)保督察辦法、干部環(huán)境損害責(zé)任追究等制度，推動(dòng)地方環(huán)保主體責(zé)任的制度化。

同時(shí)，根據(jù)各自管理特點(diǎn)，省市縣三級管理體制的河北和直轄市體制的重慶在一些制度上做了不同的設(shè)計(jì)。在監(jiān)測方面，河北省環(huán)保廳成立省級和11個(gè)駐市環(huán)境監(jiān)測中心，劃轉(zhuǎn)原市、縣(區(qū))環(huán)保局監(jiān)測人員468人；重慶則重點(diǎn)加強(qiáng)市級中心站力量，在原有基礎(chǔ)上增編130人，縣(區(qū))監(jiān)測人員不動(dòng)。在縣(區(qū))級環(huán)保部門管理上，河北由原來縣(區(qū))黨委政府管理劃轉(zhuǎn)為市級環(huán)保局派出機(jī)構(gòu)；重慶則沒有全面上收縣一級環(huán)保機(jī)構(gòu)，為基層政府保留了完整的環(huán)保隊(duì)伍和功能。

環(huán)保部規(guī)劃院戰(zhàn)略規(guī)劃部副主任秦昌波說，河北、重慶改革分別從省和直轄市的角度為各地提供了借鑒模式，改革后的體制可促進(jìn)發(fā)揮條和塊兩方面的積極性，有望突破現(xiàn)行環(huán)保體制弊端。尤其，兩地均建立起環(huán)境監(jiān)察專員制度，是這次環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革中很大的增量改革，未來在推動(dòng)地方黨委政府黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)等責(zé)任的履行和監(jiān)督方面，將會發(fā)揮很大作用。

“塊”上落實(shí)地方主體責(zé)任“條”上保障環(huán)保部門獨(dú)立

過去，作為地方政府組成部門，環(huán)保工作由環(huán)保部門“包打天下”問題突出，也導(dǎo)致一些地方干預(yù)環(huán)保監(jiān)測執(zhí)法等問題，而環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革后，又容易帶來地方履行屬地責(zé)任“缺兵少將”問題。冀渝對如何處理好環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直和屬地主體責(zé)任關(guān)系積極探索，初步理順了條塊結(jié)合的環(huán)保管理基礎(chǔ)性制度。

在此次改革中，河北不再單設(shè)縣區(qū)級環(huán)保局，由原來的縣區(qū)黨委政府管理劃轉(zhuǎn)為市級環(huán)保局派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。直轄市體制的重慶則只是上收監(jiān)察和部分監(jiān)測事權(quán)，改革后，縣(區(qū))環(huán)保局實(shí)行以市環(huán)保局為主的雙重管理體制，仍為縣(區(qū))政府工作部門。

為填補(bǔ)垂直改革后可能出現(xiàn)的地方政府環(huán)保管理“真空”，河北省建立省、市、縣三級生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方環(huán)保工作，由同級黨委政府主要負(fù)責(zé)人任主任，負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員，同時(shí)明確環(huán)保責(zé)任清單，建立起各司其職、權(quán)責(zé)明確的地方環(huán)保管理體制。

重慶則加強(qiáng)對地方政府及部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的分解、考核和追責(zé)，強(qiáng)化對地方履行環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督。重慶市璧山區(qū)環(huán)保局局長楊中亮說，區(qū)政府明確規(guī)定，任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)一家污染企業(yè)，將扣掉財(cái)力的1%，很有威力。同時(shí)，全面實(shí)行最低財(cái)力保障制度，總財(cái)力不足最低財(cái)力保障線的鎮(zhèn)街，由區(qū)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)足，避免鎮(zhèn)街盲目發(fā)展，破壞生態(tài)環(huán)境。

改革只邁出第一步運(yùn)行機(jī)制仍需完善

接受記者采訪的環(huán)保問題專家、基層環(huán)保人員普遍認(rèn)為，此次環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革不僅是人員、機(jī)構(gòu)和隸屬關(guān)系的改變，而且是環(huán)保部門與地方及部門條塊關(guān)系的重新調(diào)整，是環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)制度的重構(gòu)。目前，環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測、執(zhí)法等環(huán)境保護(hù)體制改革的完成只是這次垂直改革的第一步，相關(guān)運(yùn)行機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。

首先，環(huán)境監(jiān)察作為新生事物，應(yīng)完善環(huán)境監(jiān)察法律法規(guī)，保障環(huán)保“督政”有法可依。秦昌波說，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)定位為日常監(jiān)察，和現(xiàn)在的“環(huán)保督察”是什么關(guān)系、如何配合還需探索，以形成一個(gè)事前、事中、事后全方位的環(huán)境監(jiān)察體系。

其次，基層混編混崗現(xiàn)象普遍，影響干部隊(duì)伍穩(wěn)定。這一問題在河北省表現(xiàn)較為突出，由于基層環(huán)保部門行政編制少，多數(shù)環(huán)保干部為事業(yè)編制，不少還屬于自收自支事業(yè)單位編制。隨著縣(區(qū))環(huán)保分局劃轉(zhuǎn)為地市級環(huán)保局直管，縣(區(qū))環(huán)保局執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法主體、經(jīng)費(fèi)劃撥上都存在問題。按照財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增原則，地方無法解決這些干部編制問題，需要國家出臺政策支持地方解決。

再次，基層環(huán)保隊(duì)伍需解決“缺兵少槍”問題。此次改革明確要求將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，雖然冀渝兩地都加強(qiáng)了對基層環(huán)保執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但基層在移動(dòng)執(zhí)法、著裝用車等方面難以保障。如邢臺縣環(huán)保局只有4臺執(zhí)法車輛，經(jīng)常一天跑十幾個(gè)小時(shí)，缺乏快速檢測設(shè)備，外出執(zhí)法只能采樣后再檢測。基層建議，應(yīng)制定環(huán)保隊(duì)伍能力建設(shè)規(guī)劃，全國統(tǒng)一環(huán)保執(zhí)法著裝，按期逐步配齊車輛等設(shè)備。

此外，基層表示，在轄區(qū)內(nèi)解決跨流域、跨區(qū)域環(huán)境問題難度不大，跨省的環(huán)境問題目前還缺乏解決路徑，建議中央出臺跨省環(huán)境問題議事協(xié)調(diào)機(jī)制。