敢和污染企業(yè)打官司 才是環(huán)境監(jiān)督的治本之策

9月12日，“聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署-中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法研究基地”正式揭牌，這是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署與高校合作成立的第一個(gè)專門從事環(huán)境法研究的機(jī)構(gòu)，由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和中國(guó)政法大學(xué)聯(lián)合成立。

那么，這個(gè)研究基地，主要是研究哪些問(wèn)題呢？

中國(guó)政法大學(xué)教授、研究基地主任王燦發(fā)介紹說(shuō)，該機(jī)構(gòu)建立的主要目標(biāo)是為了推動(dòng)全球環(huán)境法治的研究、培訓(xùn)和能力建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境法方面的南南合作，特別是亞非國(guó)家的環(huán)境法治合作，并為中國(guó)參與國(guó)際環(huán)境法治合作提供戰(zhàn)略性咨詢，為世界環(huán)境法治發(fā)展提供智庫(kù)資源。

研究基地的主要任務(wù)，是進(jìn)行環(huán)境法治研究、環(huán)境法教育和培訓(xùn)、開(kāi)展環(huán)境法南南合作、進(jìn)行“全球環(huán)境法治指數(shù)”研究，探討全球和世界各國(guó)環(huán)境治理所面臨的環(huán)境法熱點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)全球環(huán)境法律問(wèn)題的解決。

聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)兼聯(lián)合國(guó)環(huán)境署執(zhí)行主任埃里克·索爾海姆認(rèn)為，中國(guó)在環(huán)境保護(hù)和氣候變化領(lǐng)域走在了世界前列，環(huán)境法研究基地成立是聯(lián)合國(guó)環(huán)境署與中國(guó)的一次重要合作。

公益訴訟現(xiàn)狀

這意味著，我國(guó)的環(huán)境法在和國(guó)際環(huán)境法學(xué)界交流過(guò)程中，要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

雖然有索爾海姆的肯定，但我們要認(rèn)清這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)：環(huán)境法是我國(guó)30年來(lái)法制進(jìn)程最快的領(lǐng)域，建立在環(huán)境法之下的公益訴訟與司法實(shí)踐，還剛剛處于起步階段，其中還存在著種種問(wèn)題。

自2015年環(huán)境法修訂后，環(huán)境公益訴訟數(shù)量飆升，環(huán)境損害責(zé)任人也付出了百萬(wàn)乃至上億元的巨額賠償金。應(yīng)該說(shuō)，公益訴訟案件在增多，這也是當(dāng)下中國(guó)環(huán)境污染事件頻發(fā)的必然結(jié)果。

2017年8月28日，備受關(guān)注的寧夏騰格里沙漠污染公益訴訟系列案一審調(diào)解結(jié)案，8家被訴企業(yè)承擔(dān)五億多元用于修復(fù)和預(yù)防土壤污染，并承擔(dān)環(huán)境損失公益金600萬(wàn)元，創(chuàng)下了公益訴訟的紀(jì)錄。

在我看來(lái)，區(qū)區(qū)5億元的修復(fù)資金和600萬(wàn)賠償金，對(duì)于長(zhǎng)期排污的8家企業(yè)來(lái)說(shuō)，仍然太輕了，而且這樣的賠償很難還沙漠一個(gè)清白。

與我們多如牛毛的環(huán)境污染案件相比，實(shí)際發(fā)起訴訟的還非常少，嚴(yán)重不合比例。雖然近年來(lái)環(huán)保督查一再加強(qiáng)，全社會(huì)已經(jīng)形成了對(duì)環(huán)境污染人人喊打的氛圍，但我們應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到：依靠自上而下的行政監(jiān)督，并不是根本性的解決手段。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，環(huán)境污染一定是高頻率發(fā)生的，無(wú)論行政執(zhí)法手段多么先進(jìn)、執(zhí)法頻率多么密集，總是有人要鉆空子。這時(shí)候，通過(guò)環(huán)境公益訴訟來(lái)發(fā)起訴訟，讓責(zé)任人隨時(shí)吃官司，才能增加違法成本，從根本上遏制污染事件發(fā)生率。

那么，我們的環(huán)境公益訴訟為什么太少呢？

個(gè)中原因，一方面因?yàn)樾滦抻喓蟮沫h(huán)保法規(guī)定：依法登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)五年以上且沒(méi)有違法記錄的社會(huì)組織，才可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。在司法實(shí)踐中，符合條件并有能力提起環(huán)境公益訴訟的組織很少，這意味著，當(dāng)環(huán)境污染事件發(fā)生時(shí)，能站出來(lái)代表公眾發(fā)起訴訟的機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)。

另一方面，環(huán)保組織需要在訴訟前付出大量費(fèi)用：律師費(fèi)、差旅費(fèi)、環(huán)境損害鑒定費(fèi)等。前期的費(fèi)用，勝訴都可以由對(duì)方來(lái)承擔(dān)。一旦敗訴，這些費(fèi)用往往就要環(huán)保組織自己承擔(dān)，由此，資金實(shí)力較弱的環(huán)保組織就難以提起訴訟。

所以，就近幾年的判例來(lái)看，雖然罰判償金較高，但是對(duì)于訴訟主體來(lái)說(shuō)，仍然面臨無(wú)錢訴訟的窘境。目前的罰判資金，主要去處還是地方政府專門為案子設(shè)立的專項(xiàng)資金賬戶，或直接劃入財(cái)政已有的專項(xiàng)資金。

由于目前法律、司法解釋對(duì)環(huán)境公益訴訟資金的性質(zhì)和使用并未作出明確規(guī)定，罰判得來(lái)的賠償金流入財(cái)政系統(tǒng)后很難再使用，這無(wú)疑將影響環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。

另外，環(huán)境公益訴訟還面臨程序規(guī)則缺乏等障礙，使得人民法院不能積極立案，要解決這些問(wèn)題，需要轉(zhuǎn)變觀念和消除對(duì)環(huán)境公益訴訟的種種擔(dān)心和懼怕心理。制定訴訟程序規(guī)則，健全環(huán)境公益訴訟制度，增強(qiáng)環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的能力，建立有利于環(huán)境公益訴訟的環(huán)境審判體制。

此次成立的聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署-中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法研究基地任務(wù)之一，是成立環(huán)境研究所，進(jìn)行環(huán)境法治研究，探討全球和世界各國(guó)環(huán)境治理所面臨的環(huán)境法熱點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)全球環(huán)境法律問(wèn)題的解決。

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)

資金，始終是制約環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵。與強(qiáng)大的環(huán)境違法者打官司，有勇氣的同時(shí)也得有經(jīng)費(fèi)保障。

環(huán)保組織要提起環(huán)境公益訴訟，前期的檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他費(fèi)用數(shù)額不菲，錢從哪里來(lái)？原告一旦勝訴，就會(huì)形成巨量的生態(tài)修復(fù)資金，這筆錢又將到哪兒去？二者都將影響環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。

國(guó)外有一些什么經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?/p>

建立環(huán)境公益訴訟制度比較早的美國(guó)，任何人都可以以自己的名義運(yùn)用“公民訴訟”的條款提起訴訟，可以針對(duì)污染環(huán)境的行為、違反法定環(huán)保義務(wù)的企業(yè)或是沒(méi)有履行職責(zé)的政府機(jī)關(guān)提起控告，并配以舉證責(zé)任倒置、被告所在地或污染行為發(fā)生地法院管轄的原則。

日本主要是通過(guò)提起環(huán)境行政公益訴訟，禁止環(huán)境污染行為，并對(duì)已發(fā)生的環(huán)境污染行為造成的損害進(jìn)行補(bǔ)救。同時(shí)，放寬了原告的舉證責(zé)任，只求原告證明被告的行為有極大的可能給自己造成損害即可，減輕了原告的舉證壓力。

德國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，采用了團(tuán)體訴訟的模式，并對(duì)公益訴訟的原告資格進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。不僅將訴訟主體限制為與案件有經(jīng)濟(jì)上的利害關(guān)系的人，還要對(duì)起訴的環(huán)保團(tuán)體的施加一系列的注冊(cè)審查、地域要求等限制。

印度對(duì)環(huán)境公益訴訟制度采取了寬松積極的態(tài)度，注重保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。其表現(xiàn)為放寬訴訟原告主體資格，強(qiáng)調(diào)了環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的地位。對(duì)于原告舉證責(zé)任的要求也大大減輕，只要政府提供足夠的全面且詳細(xì)的證詞，法院就可以組成調(diào)查委員會(huì)收集初步證據(jù)。另外，印度有特色的一項(xiàng)規(guī)定就是大大放寬了起訴的程序要求，除了正式起訴之外，明信片、信件、新聞報(bào)道也可以啟動(dòng)訴訟程序。

綜合這些經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，總的一個(gè)原則，就是在程序和操作中，盡量方便公眾和環(huán)保組織發(fā)起訴訟，把更多的舉證責(zé)任交給企業(yè)，讓企業(yè)來(lái)自證清白。這樣的結(jié)果，就是公民可以很方便地發(fā)起訴訟，給涉嫌污染的企業(yè)找麻煩，而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，污染的成本會(huì)大大增加，企業(yè)偷排，不但要躲過(guò)監(jiān)管部門，還要躲得過(guò)無(wú)處不在的公眾監(jiān)督。