能源法應(yīng)該重在調(diào)控而非監(jiān)管

　　2015年4月，國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃將能源法列為全面深化改革和全面依法治國(guó)急需項(xiàng)目。同年6月，這部法律被列入十二屆全國(guó)人大二類立法項(xiàng)目。目前，該立法項(xiàng)目正在深入推進(jìn)過(guò)程中，其送審稿及其修改稿正在不斷征求各方面意見。

　　在現(xiàn)有能源法律體系中，究竟應(yīng)該如何定位能源法仍是普遍爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在能源法的體系化過(guò)程中，我國(guó)能源市場(chǎng)的發(fā)展亟須補(bǔ)入的不是一部“大而全”的能源市場(chǎng)監(jiān)管法，而是一部旨在總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)控、區(qū)域調(diào)控的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型能源調(diào)控法，即將能源法定位為能源調(diào)控法更為可取。

　　立法取向應(yīng)直面能源問(wèn)題的宏觀性

　　能源是人類社會(huì)生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，能源供應(yīng)和安全直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生與國(guó)家戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)力?；谀茉磳?duì)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)公眾生活的至關(guān)重要性，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一直把能源首先作為一種基本公共服務(wù)來(lái)提供，其次才將其作為一種商品來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。

　　歸納起來(lái)，我國(guó)當(dāng)前能源領(lǐng)域現(xiàn)存的主要問(wèn)題是：能源領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、體制機(jī)制性等深層次矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)能源產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過(guò)剩問(wèn)題突出，可再生能源發(fā)展面臨多重瓶頸，天然氣消費(fèi)水平明顯偏低與其供應(yīng)能力階段性富余問(wèn)題并存，部分地區(qū)能源生產(chǎn)消費(fèi)的環(huán)境承載能力接近上限，電力、熱力、燃?xì)獾炔煌┠芟到y(tǒng)集成互補(bǔ)、梯級(jí)利用程度不高，跨省區(qū)能源資源配置矛盾日益加劇，等等。

　　凡此種種，更多反映出來(lái)的是能源市場(chǎng)宏觀層面的總量問(wèn)題、結(jié)構(gòu)問(wèn)題和區(qū)域問(wèn)題等，這給能源調(diào)控立法提出了多重任務(wù)，需要能源法作出積極回應(yīng)，并增加制度供給?？梢哉f(shuō)，從問(wèn)題導(dǎo)向看，能源法應(yīng)該重在調(diào)控，而不是監(jiān)管。

　　避免監(jiān)管立法的簡(jiǎn)單重復(fù)

　　能源法的制度設(shè)計(jì)是中國(guó)能源法律制度與其他法律制度相連接的起點(diǎn)與歸屬，直接決定中國(guó)能源法律制度績(jī)效與制度成本之比，決定中國(guó)能源法律的制度結(jié)構(gòu)。能源法律制度結(jié)構(gòu)的形成與完善，必須立足于我國(guó)能源市場(chǎng)發(fā)展和能源法制體系化的客觀現(xiàn)實(shí)。

　　不少人提出，應(yīng)將能源法定位為市場(chǎng)監(jiān)管型的能源基本法，以此區(qū)別于《煤炭法》、《電力法》、《礦產(chǎn)資產(chǎn)法》、《可再生能源法》等能源單行法。但筆者對(duì)此持不同看法。我國(guó)現(xiàn)行能源法律體系一直沿用監(jiān)管型立法路徑，并已在諸多立法中確立了“多頭監(jiān)管”的能源管理體制。試圖通過(guò)能源法完成從多頭監(jiān)管體制向統(tǒng)一監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型，既無(wú)必要也不現(xiàn)實(shí)。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管立法的統(tǒng)一修改，并在多頭監(jiān)管中建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，是解決實(shí)踐中監(jiān)管沖突和監(jiān)管真空問(wèn)題的可行路徑。

　　能源的安全、有效和持續(xù)供給以及能源結(jié)構(gòu)的科學(xué)調(diào)整與節(jié)約利用，應(yīng)是能源法律制度是否獲得合理安排以及評(píng)價(jià)其實(shí)施效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、政府管理機(jī)制、社會(huì)平衡模式與自然生態(tài)體系等方面，能源法需要區(qū)別于現(xiàn)行立法，并真正發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)控作用，以立法轉(zhuǎn)型真正帶動(dòng)能源發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

　　能源法需要促進(jìn)能源的市場(chǎng)化改革，放松對(duì)能源市場(chǎng)的政府管制，在激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)中著力提高能源供給效率和生態(tài)效益，改變能源供給結(jié)構(gòu)并優(yōu)化用能方式，最終實(shí)現(xiàn)節(jié)能減耗與清潔環(huán)保的目標(biāo)。

　　確立能源調(diào)控體制機(jī)制

　　多年來(lái)，我國(guó)確立了能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革方向，寄希望于通過(guò)還原能源的商品屬性，并利用價(jià)格杠桿來(lái)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。但到目前，國(guó)家對(duì)能源市場(chǎng)一直重監(jiān)管輕調(diào)控，能源法的缺位使能源調(diào)控體制機(jī)制尚未理順，調(diào)控政策的實(shí)施效果在能源市場(chǎng)上不盡人意。

　　深入推進(jìn)政企分開，分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，放開競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，是深化國(guó)有能源企業(yè)改革，建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系的必然選擇。通過(guò)能源法，依法確立能源產(chǎn)業(yè)調(diào)控體制機(jī)制和調(diào)控原則，在依法調(diào)控理念下，建立調(diào)控目標(biāo)決策制度、調(diào)控權(quán)力配置制度、調(diào)控工具搭配制度、調(diào)控程序法定制度以及調(diào)控責(zé)任追究制度，是正確處理好能源調(diào)控政策與法律的關(guān)系，合理引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)主體的能源生產(chǎn)與消費(fèi)行為，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新，提高能源生產(chǎn)和利用效率，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

　　從五個(gè)方面構(gòu)建能源調(diào)控法律制度

　　一是能源發(fā)展規(guī)劃制度

　　我國(guó)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》指出，要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略、立足國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略、綠色低碳戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略。為實(shí)施上述戰(zhàn)略，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》在其第三十章中明確了建立現(xiàn)代能源體系的任務(wù)和目標(biāo)。目前我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃業(yè)已形成體系化的規(guī)劃群，形成了國(guó)家規(guī)劃與地方規(guī)劃相結(jié)合、行業(yè)總體規(guī)劃與行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合的縱橫交錯(cuò)型規(guī)劃格局，具有典型的時(shí)代性和指導(dǎo)性特征。

　　科學(xué)培育和發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)，需要通過(guò)能源法的制定。從我國(guó)國(guó)情和能源發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌處理好新型清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)常規(guī)能源改造提升、自主創(chuàng)新與開放發(fā)展、整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破以及市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用與政府引導(dǎo)推動(dòng)的關(guān)系，明確不同規(guī)劃的編制依據(jù)和效力，做好各類規(guī)劃之間的有效銜接和協(xié)調(diào)，建立高效透明的能源規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)制度和能源規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管體系，適時(shí)對(duì)各類能源規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，確保規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。

　　二是能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化制度

　　這些年來(lái)，我國(guó)在北方和西部太陽(yáng)能資源和土地資源豐富地區(qū)，致力于科學(xué)、合理、有序地推進(jìn)光伏電站建設(shè)。在水能資源豐富的西南地區(qū)，則借助水電站外送通道和靈活調(diào)節(jié)能力，大力開發(fā)建設(shè)多能互補(bǔ)形式的大型新能源基地?？梢哉f(shuō)，能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)已經(jīng)在國(guó)家層面形成基本共識(shí)，但只有統(tǒng)籌好資源、環(huán)境和市場(chǎng)條件，積極轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)和消費(fèi)理念，才能在調(diào)整能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)。

　　基于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和大氣污染防治要求，立法需要充分考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級(jí)、資源環(huán)境約束以及能源流轉(zhuǎn)成本，著力于能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)總量和消費(fèi)結(jié)構(gòu)、能源供應(yīng)能力和自給保障、能源系統(tǒng)效率和公共服務(wù)以及能源低碳環(huán)保和節(jié)約利用等方面的調(diào)控制度建設(shè)，有效化解實(shí)踐中棄風(fēng)、棄光、棄水和部分輸電通道閑置等資源浪費(fèi)問(wèn)題。能源法一方面需要明確優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，從而在多能互補(bǔ)前提下推進(jìn)能源替代，在降低煤炭消費(fèi)比重的同時(shí)提高天然氣消費(fèi)比重；另一方面，需要強(qiáng)化工業(yè)、交通、建筑節(jié)能和需求側(cè)管理，重視生活節(jié)能，嚴(yán)格控制能源消費(fèi)總量過(guò)快增長(zhǎng)，這樣才能切實(shí)扭轉(zhuǎn)粗放用能方式，不斷提高能源使用效率。

　　三是鼓勵(lì)能源技術(shù)創(chuàng)新制度

　　從能源生產(chǎn)消費(fèi)大國(guó)到能源科技裝備強(qiáng)國(guó)，我國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走。目前來(lái)看，我國(guó)需要堅(jiān)持推進(jìn)基礎(chǔ)性、綜合性、戰(zhàn)略性能源科技研發(fā)，不斷提升能源科技領(lǐng)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力，培育能源領(lǐng)域的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)與新模式。尤其需要抓住能源綠色、低碳、智能發(fā)展的戰(zhàn)略方向，圍繞保障安全、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和節(jié)能減排等長(zhǎng)期目標(biāo)，在重點(diǎn)創(chuàng)新領(lǐng)域投入更多資金和人力，提高能源科技自主創(chuàng)新能力和裝備制造國(guó)產(chǎn)化水平，最終帶動(dòng)和提升全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展質(zhì)量和效益。

　　通過(guò)能源法的制定，依法建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的能源創(chuàng)新體系，并鼓勵(lì)建立多元化的能源科技風(fēng)險(xiǎn)投資基金。需要強(qiáng)調(diào)的是，能源創(chuàng)新體系建設(shè)需要遵循能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)和發(fā)展規(guī)律，積極開展能源與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合標(biāo)準(zhǔn)及融合模式的國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)新一代光伏、大功率高效風(fēng)電、生物質(zhì)能、氫能與燃料電池、智能電網(wǎng)、新型儲(chǔ)能裝置等核心關(guān)鍵技術(shù)的突破及其產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展分布式新能源技術(shù)綜合應(yīng)用體，大幅降低二氧化碳排放強(qiáng)度和污染物排放水平，并逐步降低風(fēng)電、光伏發(fā)電的價(jià)格水平與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，深入推廣熱、電、冷、氣一體化集成供能和智能化供能用能方式，科學(xué)合理地引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，并通過(guò)自由公平競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

　　四是能源儲(chǔ)備應(yīng)急制度

　　能源安全不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是政治和軍事問(wèn)題，是國(guó)家安全體系的重要組成部分。我國(guó)雖為能源生產(chǎn)和消費(fèi)第一大國(guó)，但油氣對(duì)外依存度依舊節(jié)節(jié)升高，進(jìn)而帶動(dòng)我國(guó)能源整體對(duì)外依存度也在快速上升?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》提出，我國(guó)應(yīng)建立國(guó)家儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合、戰(zhàn)略儲(chǔ)備與生產(chǎn)運(yùn)行儲(chǔ)備并舉的儲(chǔ)備體系，建立健全國(guó)家能源應(yīng)急保障體系，提高能源安全保障能力。

　　能源儲(chǔ)備和應(yīng)急制度是能源供應(yīng)安全的重要保障性措施，被稱為能源供應(yīng)的“安全閥”。建立健全能源儲(chǔ)備制度是能源法的重要任務(wù)之一，其涉及能源儲(chǔ)備的戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源儲(chǔ)備模式的選擇、能源儲(chǔ)備資金的籌措以及能源國(guó)際合作等多方面的內(nèi)容，在應(yīng)對(duì)能源供應(yīng)嚴(yán)重短缺、供應(yīng)中斷或者價(jià)格劇烈波動(dòng)等突發(fā)事件時(shí)作用顯著，可以在特殊時(shí)期保障能源有效供給，滿足國(guó)計(jì)民生的基本需求。能源應(yīng)急與能源儲(chǔ)備緊密聯(lián)系在一起，能源應(yīng)急制度則主要涉及應(yīng)急的組織體系、應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急措施的確定以及應(yīng)急過(guò)程中相關(guān)主體的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等內(nèi)容。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要通過(guò)可操作性強(qiáng)的法律規(guī)則實(shí)現(xiàn)能源法的產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化和人本化，繼而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源安全與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　五是能源需求側(cè)導(dǎo)引制度

　　在能源結(jié)構(gòu)改革中，除了做好能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的供給側(cè)調(diào)控外，還需要重視能源消費(fèi)導(dǎo)向，充分發(fā)揮能源法和現(xiàn)行《節(jié)約能源法》等在消費(fèi)側(cè)的調(diào)控作用。譬如，要控制煤炭消費(fèi)總量，實(shí)施煤炭消費(fèi)的減量替代，不斷降低煤炭消費(fèi)的比重，與此同時(shí)逐步提高天然氣消費(fèi)比重。在居民能源消費(fèi)中采取多種形式做好宣傳工作，積極提倡綠色生活方式，引導(dǎo)居民科學(xué)合理用能，使節(jié)約用能成為全社會(huì)的自覺(jué)行動(dòng)。

　　能源法需要強(qiáng)化能源需求側(cè)的制度導(dǎo)引，把能源消費(fèi)總量和能源消費(fèi)強(qiáng)度作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的約束性指標(biāo)，堅(jiān)持需求側(cè)與供給側(cè)調(diào)控并重，完善市場(chǎng)機(jī)制與能源科技支撐體系，通過(guò)差別性的能源價(jià)格政策與價(jià)格調(diào)控工具等，引導(dǎo)電力、天然氣用戶自主參與調(diào)峰與錯(cuò)峰用能，有效調(diào)節(jié)能源需求側(cè)的市場(chǎng)響應(yīng)。通過(guò)智能電網(wǎng)、能源微網(wǎng)、電動(dòng)汽車和儲(chǔ)能等技術(shù)支撐，增強(qiáng)用戶參與能源供需平衡調(diào)節(jié)的行動(dòng)力與適應(yīng)力。在此過(guò)程中，還需要把能源消費(fèi)政策與能源產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、價(jià)格政策等有機(jī)協(xié)調(diào)起來(lái)，加強(qiáng)消費(fèi)者教育和消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)，不斷豐富用戶的能源使用選擇權(quán)并提高用戶滿意度，吸引用戶主動(dòng)參與用能管理，使售電、售氣企業(yè)從傳統(tǒng)的強(qiáng)制用戶被動(dòng)接受消費(fèi)逐步轉(zhuǎn)向支持用戶自主選擇消費(fèi)。另外，也需要通過(guò)能源法不斷挖掘農(nóng)村地區(qū)的能源消費(fèi)潛力，在能源需求側(cè)管理中合理引導(dǎo)農(nóng)民的清潔能源消費(fèi)行為，通過(guò)調(diào)控創(chuàng)新激勵(lì)地方淘汰其落后產(chǎn)能，有效保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境。