呂偉業(yè)：“防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)”的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前中國煤電產(chǎn)能過剩約為1～1.5億千瓦是不爭的事實(shí)。這個(gè)狀況自2014年開始顯現(xiàn)，此過程會(huì)跨越整個(gè)“十三五”。2020年煤電過剩仍將繼續(xù)。這個(gè)問題造成了上萬億元(包括電網(wǎng)配套)資金積壓、資產(chǎn)利用率不高及其它方面的損失。如果把這部分資金用于優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)和建設(shè)應(yīng)有的電網(wǎng)上，不僅可以扭轉(zhuǎn)近年來?xiàng)夛L(fēng)、棄光、棄水的局面，還可為接納更多新能源創(chuàng)造有利條件?，F(xiàn)在不僅推遲了中國電源結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，還加大了調(diào)整的難度。特別在中央每年強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改莫的形勢下，教訓(xùn)是沉重的。

20世紀(jì)末期曾因局部地區(qū)電力過剩，采取了“三年電源項(xiàng)目不開工”一刀切調(diào)整方式。隨后發(fā)生了21世紀(jì)初中國電力緊缺局面。這次全國大部分區(qū)域的煤電過剩又不得不采取全局性“關(guān)停緩”緊縮措施。這種大起大落不是一種健康的發(fā)展模式，損失巨大，是不可取的。

《電力決策與輿情參考》2017年第24期“煤電轉(zhuǎn)型升級(jí)路何在”中的文章從不同側(cè)面分析了當(dāng)前煤電產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀、原因、消除的措施等。電力發(fā)展如何正確貫徹中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革方針，如何避免未來電力發(fā)展再發(fā)生類似大起大落的問題，中國各區(qū)域電源結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)化方案究竟是什么，是不是應(yīng)該引起我們深刻反省，認(rèn)真總結(jié)。

本文從規(guī)劃角度提出四點(diǎn)看法。

一、煤電產(chǎn)能過剩的原因

當(dāng)前中國煤電產(chǎn)能過剩的原因是多方面的，主要原因是“十二五”規(guī)劃研究制定時(shí)，我們對多年來積累的多行業(yè)產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性、環(huán)境生態(tài)的嚴(yán)重透支等問題缺乏足夠的認(rèn)識(shí);對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要性、緊迫性、艱巨性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。在“十二五”規(guī)劃執(zhí)行中，對十八大后中央為發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)、堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的一系列措施，思想認(rèn)識(shí)跟不上，采取措施不及時(shí)。

“十一五”全社會(huì)用電量年平均增長11%，按慣性思維看，“十二五”8%目標(biāo)不算高，但實(shí)際年平均僅為5.8%。2015年煤電總量原規(guī)劃目標(biāo)為9.6億千瓦，實(shí)際完成8.84億千瓦，但與實(shí)際需求相比依然過剩。

此外，水電、風(fēng)電、光電分別超規(guī)劃目標(biāo)3000萬千瓦、2800萬千瓦、2000萬千瓦，加劇了電源結(jié)構(gòu)的不平衡。自備電廠2014年已達(dá)1.1億千瓦，其中70%為煤電，自備電廠節(jié)能環(huán)保差，而平均利用小時(shí)卻比統(tǒng)調(diào)電廠高18%，發(fā)展與管理都陷于空白。另外，“十二五”規(guī)劃在電源結(jié)構(gòu)的規(guī)劃上有所欠缺，規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理機(jī)制也不完善。這些因素更加大了煤電產(chǎn)能過剩。

“十三五”時(shí)期，煤電產(chǎn)能將依然過剩的原因與以下因素有關(guān)。2014年電源審批權(quán)下放，監(jiān)管服務(wù)一時(shí)跟不上，各省區(qū)地方政府為本地區(qū)GDP增長，但對跨多省區(qū)、大量遠(yuǎn)距離電力饋入的區(qū)域電網(wǎng)電力供需平衡和消納可再生能源的必要條件一時(shí)很難有清晰概念，造成“十二五”后期過量審批。投資主體缺乏約束機(jī)制，因一時(shí)煤電利潤頗豐造成投資沖動(dòng)等因素。煤電項(xiàng)目從前期至投產(chǎn)需4～5年，開工到投產(chǎn)需2～3年，這種滯后效應(yīng)或慣性造成僅按2015年擬建的2.8億千瓦煤電在2020年前將全部投產(chǎn)，煤電產(chǎn)能過剩不能得到任何緩解。按當(dāng)前已采取各項(xiàng)“關(guān)停緩”和有關(guān)預(yù)警等有力措施后，如“十三五”全社會(huì)用電量平均增長5%，煤電產(chǎn)能還將有所過剩。

合理煤電利用小時(shí)數(shù)在5000～5500小時(shí)，是與過去設(shè)備質(zhì)量水平、上網(wǎng)電價(jià)水平相適應(yīng)的，過去若要達(dá)到更高的利用小時(shí)數(shù)，往往會(huì)造成煤電應(yīng)修未修、帶病運(yùn)行狀態(tài)，降低電力供應(yīng)安全水平。2015年、2016年煤電利用小時(shí)數(shù)僅4319、4165小時(shí)，除去30%熱電裝機(jī)，運(yùn)行小時(shí)按3000～3500小時(shí)計(jì)算，煤電產(chǎn)能過剩也在1～1.2億千瓦水平。實(shí)際上，當(dāng)今煤電設(shè)備質(zhì)量、系統(tǒng)優(yōu)化、運(yùn)行管理水平都有大幅提高，利用小時(shí)數(shù)可高達(dá)7000小時(shí)。

二、完善以政府規(guī)劃為核心的電力行業(yè)發(fā)展管理體制

政府部門在國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、方針、目標(biāo)指引下，根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和規(guī)劃研究報(bào)告，做好規(guī)劃決策制定，以規(guī)劃指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展;制定相關(guān)政策，必要時(shí)做好宏觀調(diào)控，保證規(guī)劃順利執(zhí)行。規(guī)劃不僅僅是供需平衡問題，當(dāng)前要以結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化為重點(diǎn)，是否可持續(xù)發(fā)展——綠色低碳為標(biāo)準(zhǔn)。

在全面貫徹中央“放管服”行政管理體制改革方針中，要充分認(rèn)識(shí)“放管服”是統(tǒng)一的整體，不可偏頗。特別是電力行業(yè)系統(tǒng)性很強(qiáng)，電力電量以跨多省區(qū)的區(qū)域電網(wǎng)為整體的平衡，不是一省一區(qū)自行平衡，電力運(yùn)行中還必須供需瞬間平衡。中央政府部門“放”的同時(shí)，“監(jiān)管、服務(wù)”更顯得重要。

規(guī)劃研究報(bào)告是制定規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，系指專業(yè)規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性分析研究報(bào)告，二院(科學(xué)院、工程院)、投資主體、高等院校、學(xué)協(xié)會(huì)、科研設(shè)計(jì)單位、媒體、學(xué)協(xié)會(huì)以及社會(huì)上專家學(xué)者等的專題性研究報(bào)告、學(xué)術(shù)論文。政府對上述規(guī)劃研究體系應(yīng)形成制度性有效管理，特別要重視電力發(fā)展中重大原則問題上的不同意見，包括少數(shù)專家學(xué)者的意見。

政府部門規(guī)劃決策難度是在重大原則存在嚴(yán)重分歧意見時(shí)，特別要深入調(diào)查研究，以各種方式聽取多方面的意見，謹(jǐn)慎及時(shí)決策。“十二五”前曾發(fā)生采取交流特高壓1000千伏為主體、特別是建立“三華交流同步電網(wǎng)”實(shí)現(xiàn)西電東送，與直流為主體實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離輸電、堅(jiān)持區(qū)域電網(wǎng)格局的原則爭論，長達(dá)5～6年之久。最終，政府雖無明文，但主要采納了后者意見——基本上是以專家學(xué)者個(gè)人名義發(fā)表的意見，決策是正確的。“十二五”期間批復(fù)了南方電網(wǎng)在滿足未來西電東送條件下，由1個(gè)交流同步電網(wǎng)可拆分為2～3個(gè)交流同步網(wǎng)提高安全穩(wěn)定性的基本方案。批建了華東區(qū)域電網(wǎng)為更多接納西電東送在500千伏交流主網(wǎng)上覆蓋了1000千伏交流電網(wǎng)。

完善規(guī)劃的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制包括微調(diào)、糾偏、預(yù)警等機(jī)制并予以制度化，“十三五”以來正在加快逐步完善。專業(yè)規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)每年或發(fā)生重大情況變化時(shí)，要及時(shí)向政府提交規(guī)劃執(zhí)行的跟蹤分析報(bào)告。政府每年應(yīng)以各種方式主動(dòng)征求規(guī)劃管理體系中各方面的意見后，及時(shí)提出相應(yīng)的對策。

電力項(xiàng)目可行性研究和審批要建立責(zé)任追究機(jī)制，存在嚴(yán)重問題并產(chǎn)生后果的應(yīng)追究相關(guān)單位部門的責(zé)任。堅(jiān)決克服業(yè)主委托項(xiàng)目的可行性研究都是可行的這一普遍性問題。不然，政府將處于忙于應(yīng)對微觀局部而失察宏觀全局的局面。

規(guī)劃管理體制的完善化、制度化的重要性是不言而喻的。

三、電源規(guī)劃需統(tǒng)一的幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)

(一)煤電的地位、作用

中國一次能源以煤為主體將要持續(xù)較長的一個(gè)歷史階段。2017年上半年煤炭消費(fèi)占比仍達(dá)59.8%，在這個(gè)歷史階段中煤電必然處于主體地位。

當(dāng)前煤電燃煤量占煤炭消費(fèi)總量50%，此比重還會(huì)逐步增至70%～80%。煤電在各種煤炭消費(fèi)模式中具有能效高、污染排放少的特點(diǎn)，中國目前7～8億噸散燒煤改造中相當(dāng)比例要依靠煤電。

碳排放是制約煤電發(fā)展的根本因素。與天然氣相比，煤單位熱值碳排放比天然氣高50%，單位電量碳排放比氣電高60%。另外，煤炭中含有80多種微量元素，有害的達(dá)22種，形成大氣污染、影響生態(tài)。因此，煤電比重必然將不斷下降，下降的速度與中國環(huán)境生態(tài)狀況和中國對世界承諾的低碳目標(biāo)有關(guān)。

煤電的節(jié)能減排永遠(yuǎn)伴隨煤電的生存與發(fā)展。“十二五”期間在政府有力指導(dǎo)監(jiān)督和營運(yùn)投資主體、制造、設(shè)計(jì)各方面的努力下，取得了出色的成績。中國擁有了完全國產(chǎn)化世界煤耗最低的百萬千瓦煤電機(jī)組，49%煤電已達(dá)到與氣電類同的污染物超低排放水平。度電CO2排放已比2005年減少19%，煤電機(jī)組脫硫、脫硝已達(dá)90%、80%以上，除塵率平均達(dá)99.75%以上等。

為了更多的吸納新能源，需要提高電網(wǎng)的供需平衡調(diào)節(jié)能力。要求現(xiàn)有煤電加大調(diào)荷能力。煤電機(jī)組靈活性改造，只需投入100～200元/千瓦可實(shí)現(xiàn)熱電解耦運(yùn)行，已取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展并正在擴(kuò)大改造規(guī)模。熱電機(jī)組約占煤電總量的30%以上約2億多千瓦，如調(diào)峰能力都能增加50%，則可增加3億左右可再生能源消納巨大效益。在保證設(shè)備系統(tǒng)安全條件下，煤電如能實(shí)現(xiàn)二班制運(yùn)行，將大幅提升電網(wǎng)調(diào)荷能力，減少了煤電因深度調(diào)峰而參數(shù)下降造成能耗增加。煤電機(jī)組從額定負(fù)荷降至40%～50%負(fù)荷，煤耗要增加30%以上。60萬千瓦煤電機(jī)組二班制運(yùn)行改造已在試點(diǎn)之中。

煤電最大的優(yōu)點(diǎn)在于其經(jīng)濟(jì)性，造價(jià)低、煤價(jià)低、電價(jià)低。

(二)氣電地位、作用

中國發(fā)展氣電爭論已久。2016年中國天然氣消費(fèi)量2058億立方米，其中進(jìn)口720億立方米，占一次能源消費(fèi)總量6.2%，世界平均值為24%。美國，俄羅斯兩國天然氣消費(fèi)占世界總消費(fèi)33%，中國占5.9%。2016年中國氣電裝機(jī)7000萬千瓦，占總電源裝機(jī)4.3%，氣電電量占總消費(fèi)電量3.14%，而發(fā)達(dá)國家氣電占比在30%水平。這就是我國天然氣、氣電發(fā)展現(xiàn)狀。

2017年6月22日，國家發(fā)展改革委等13個(gè)部委總局發(fā)布了《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》(以下簡稱《意見》)。

《意見》完全符合習(xí)總書記關(guān)于能源發(fā)展戰(zhàn)略的“四個(gè)革命，一個(gè)合作”的重要論述。

《意見》精辟的指出了：天然氣是優(yōu)質(zhì)高效、綠色清潔的低碳能源，并可與可再生能源發(fā)展形成良性互補(bǔ)。未來一段時(shí)期，我國天然氣供需格局總體寬松，具備大規(guī)模利用的資源基礎(chǔ)。加快推進(jìn)天然氣利用，提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比重，是我國穩(wěn)步推進(jìn)能源消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系的必由之路;是有效治理大氣污染、積極應(yīng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)選擇;是落實(shí)北方地區(qū)清潔取暖，推進(jìn)農(nóng)村生活方式革命的重要內(nèi)容;并可帶動(dòng)相關(guān)設(shè)備制造行業(yè)發(fā)展，拓展新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

《意見》提出總體目標(biāo)：2020、2030年天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比為10%、15%。明確了天然氣發(fā)電工程的具體內(nèi)容：大力發(fā)展天然氣分布式電源，鼓勵(lì)發(fā)展天然氣調(diào)峰電站，有序發(fā)展天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)。

《意見》已闡述的非常明確了。各電力規(guī)劃機(jī)構(gòu)、電力設(shè)計(jì)院等都應(yīng)積極貫徹執(zhí)行。我們一定要抓住全球經(jīng)濟(jì)一體化的戰(zhàn)略機(jī)遇期，善于以全球資源優(yōu)化配置為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，為中國調(diào)整優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，更多利用可再生能源，克服棄風(fēng)棄光棄水資源浪費(fèi)和巨大資產(chǎn)的閑置，為發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更有利的條件。

(三)可再生能源的應(yīng)用

2016年風(fēng)電裝機(jī)1.48億千瓦，風(fēng)電發(fā)電量2410億千瓦時(shí)，占用電需求4%，全年棄風(fēng)497億千瓦時(shí)，全國平均棄風(fēng)率17.1%(西北、東北兩區(qū)域棄風(fēng)占72%);光電裝機(jī)7740萬千瓦，光電發(fā)電量662億千瓦時(shí)，占用電需求1%，全年棄光66億千瓦時(shí)，全國平均棄光率占20%。

解決當(dāng)前和避免將來的嚴(yán)重棄風(fēng)棄光問題，關(guān)鍵在于電力系統(tǒng)供需平衡的調(diào)節(jié)能力?？稍偕茉醋畲髥栴}是不可控性，即不按電力需求特性而產(chǎn)生。原電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力，只需滿足負(fù)荷變動(dòng)特性即可?，F(xiàn)在大量不可控的可再生能源接入，必須另外增加系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力去適應(yīng)，此問題必須從規(guī)劃入手來解決。

關(guān)于如何選擇抽蓄、氣電、煤電、電動(dòng)車、電儲(chǔ)能等各種調(diào)節(jié)方式的具體配比，將取決于各區(qū)域電網(wǎng)的具體情況，通過比較選擇而定。

各種調(diào)節(jié)方式各有不同特點(diǎn)。抽蓄已有共識(shí)，能否采回取決于有無抽蓄的廠址資源。氣電現(xiàn)已有文件指導(dǎo)，在于優(yōu)化布局和實(shí)施，提高煤電靈活性取決于推廣的力度，煤電二班制運(yùn)行首先看試點(diǎn)是否能成功。關(guān)于電動(dòng)車，相關(guān)資料顯示其每公里比燃油車減少化石能源40%～45%，減少CO2排放還略高于此比例，有待進(jìn)一步論證。電動(dòng)車要成為儲(chǔ)能調(diào)節(jié)，還取決于智能電網(wǎng)建設(shè)和峰谷電價(jià)配合，應(yīng)積極予以試點(diǎn)。電池儲(chǔ)能，據(jù)相關(guān)資料，包括造價(jià)和運(yùn)行費(fèi)，充放電成本在0.7元/千瓦時(shí)，預(yù)計(jì)在2025年成本下降一半，千瓦時(shí)成本下降在于技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)品的銷售量，對大力發(fā)展分布式可再生能源，電池儲(chǔ)能是非常重要的支撐因素，應(yīng)給予深入研究和積極試點(diǎn)。

總之，可再生能源發(fā)展總量、布局規(guī)劃要與其他電源、儲(chǔ)能、電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃要協(xié)調(diào)一致。不論集中還是分散開發(fā)，可再生能源的發(fā)展必須與提高電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步投運(yùn)、同步有序發(fā)展。如果只透支電力系統(tǒng)原有的調(diào)節(jié)能力，只能是棄風(fēng)棄光棄水或降低電力供應(yīng)的質(zhì)量和安全性。提高電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力不等同只采取降低煤電的利用率提高調(diào)荷能力，要比較分析來確定各區(qū)域電網(wǎng)提高調(diào)節(jié)能力的方案。

(四)分布式電源

采取熱電、熱電冷聯(lián)供，對節(jié)能低碳，提高電網(wǎng)安全穩(wěn)定性都具有重要意義，應(yīng)成為電力發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。應(yīng)有目標(biāo)、布局、相應(yīng)措施?！渡綎|省推動(dòng)分布式電源建設(shè)實(shí)施意見》值得參考。

(五)需求側(cè)負(fù)荷特性的優(yōu)化還有相當(dāng)?shù)目臻g。
通過智能電網(wǎng)、峰谷電價(jià)等措施改善負(fù)荷特性，有待深入研究。負(fù)荷特性與電源結(jié)構(gòu)調(diào)整也有重大的關(guān)聯(lián)。

(六)各區(qū)域電網(wǎng)，因電力需求、負(fù)荷特性、各類電源占比分布、遠(yuǎn)距離輸電饋入、可再生能源的消納、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)都不同。因此，各局域網(wǎng)的電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案有很大區(qū)別。電源規(guī)劃研究要從各局域網(wǎng)著手，要通過調(diào)查研究把問題搞清，通過分析研究提出解決問題的具體優(yōu)化方案。

先有原則再有方案，如果在重大原則問題上沒有一個(gè)統(tǒng)一的正確的認(rèn)識(shí)，電源規(guī)劃研究制定依然會(huì)出現(xiàn)各種問題。

四、電力規(guī)劃(項(xiàng)目)研究經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法要有根本性的變革

原則上可參考英美CBA(Cost Benefit Analysis 成本效益分析)方法。包括項(xiàng)目成本和外部成本，項(xiàng)目效益和社會(huì)效益來綜合評價(jià)電力規(guī)劃(項(xiàng)目)方案。

建立狹義電價(jià)和廣義電價(jià)的概念，分別對應(yīng)項(xiàng)目成本和項(xiàng)目成本加外部成本，成本包括造價(jià)和運(yùn)行成本，運(yùn)行小時(shí)要科學(xué)核定，總之，在深入調(diào)查研究基礎(chǔ)上建立新的經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法。在沒有建立新的評價(jià)方法前，可采納這種方法的分析思路。

比如煤電經(jīng)濟(jì)性。造價(jià)低，煤價(jià)低，但污染和高碳排放增加了社會(huì)成本，利用小時(shí)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)經(jīng)調(diào)查研究予以合理調(diào)整，基荷煤電和調(diào)荷煤電應(yīng)有不同標(biāo)準(zhǔn)等。

比如抽蓄項(xiàng)目。從項(xiàng)目本身而言，只是消耗4千瓦時(shí)的電產(chǎn)生了3千瓦時(shí)的電，因此，二十世紀(jì)九十年代曾普遍認(rèn)為建抽蓄不如建煤電。實(shí)際上，抽蓄除增加電網(wǎng)事故安全備用外，對電網(wǎng)而言起頂峰填谷作用，峰時(shí)抽蓄提高電力供應(yīng)，谷時(shí)成為負(fù)荷，減小了電網(wǎng)中火電的調(diào)荷幅度，提高了火電利用小時(shí)和能效，提高了電網(wǎng)整體效益，特別是峯谷差大的電網(wǎng)。對可再生能源的消納來講，1千瓦抽蓄可增加約3千瓦可再生能源的消納。

再如可再生能源項(xiàng)目。除電力電量效益外，主耍是低碳社會(huì)政治效益，但很難量化，當(dāng)前至少可引入碳排放交易效益。可再生能源成本是很高的，從電網(wǎng)整體看，包括風(fēng)、光項(xiàng)目本身造價(jià)外;風(fēng)、光電需要電網(wǎng)提高供需平衡調(diào)節(jié)能力的項(xiàng)目成本，這些項(xiàng)目不僅只看造價(jià)成本，還要計(jì)算運(yùn)行成本;如風(fēng)、光電項(xiàng)目中集中開發(fā)需遠(yuǎn)距離輸電，因利用小時(shí)低，每千公里千瓦時(shí)輸電電價(jià)要高達(dá)0.2～0.4元水平，可再生能源項(xiàng)目沒有因污染物排放而增加的社會(huì)成本等。

總體全面的經(jīng)濟(jì)評價(jià)才能真實(shí)反映項(xiàng)目的本質(zhì)。

呂偉業(yè) 二0一七年七月二十六日