垃圾污水處理全面實(shí)施PPP文件內(nèi)涵剖析

財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部聯(lián)合體發(fā)布了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)），該《通知》的出發(fā)點(diǎn)是：徹落實(shí)中央關(guān)于現(xiàn)代市場(chǎng)體系、生態(tài)文明制度建設(shè)的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)市場(chǎng)，提高政府參與效率，吸引社會(huì)資本參與，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

四個(gè)部是以聯(lián)合發(fā)布“通知”的方式，告知全國(guó)各省級(jí)相關(guān)廳局，擬對(duì)“政府參與的”污水、垃圾處理項(xiàng)目全面“實(shí)施”PPP模式，因其為“通知”，所以“財(cái)建[2017]455號(hào)”文的內(nèi)容原則性多于操作性，據(jù)筆者所知，財(cái)政部后續(xù)將有配套操作性合同文本推出。

《通知》提出對(duì)污水處理廠網(wǎng)一體打包，對(duì)垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)施績(jī)效考核和按效付費(fèi)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范操作，嚴(yán)格按照財(cái)政PPP工作制度規(guī)范體系執(zhí)行，防止變相舉借政府債務(wù)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

《通知》不僅要求“政府參與的”新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，而且存量項(xiàng)目要轉(zhuǎn)型為PPP模式實(shí)施。通過(guò)財(cái)政可承受能力論證及物有所值評(píng)價(jià)的各類（應(yīng)該是包括城市、農(nóng)村、工業(yè)園區(qū)，但是否不應(yīng)包括工業(yè)企業(yè)的？）污水、垃圾處理項(xiàng)目，全面實(shí)施PPP模式。

“政府參與”的形式，包括以貨幣、實(shí)物、權(quán)益等各類資產(chǎn)參與，也可以公共部門身份通過(guò)其他形式（有待繼續(xù)明確）介入項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或利益分配。政府參與的途徑限于PPP模式。

《通知》明確政府可以在符合PPP相關(guān)政策規(guī)定的前提下對(duì)項(xiàng)目給予必要的支持，并提出了財(cái)政部一直強(qiáng)調(diào)的5項(xiàng)禁止性要求，即：不得為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，不得對(duì)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。

除了原則性規(guī)定外，《通知》第（八）項(xiàng)“優(yōu)化財(cái)政政策”威力更強(qiáng)，對(duì)“未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出”。同時(shí)明確，“各級(jí)地方財(cái)政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金轉(zhuǎn)型，以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式，也可從財(cái)政資金中安排前期費(fèi)用獎(jiǎng)勵(lì)予以支持，逐步減少資本金投入和投資補(bǔ)助”。強(qiáng)調(diào)“加大對(duì)各類財(cái)政資金的整合力度……擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，形成資金政策合力”，也許是在為財(cái)政在污水、垃圾處理領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金在作鋪墊。

《通知》明確，污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式工作，各級(jí)地方政府是責(zé)任主體，以“中央引導(dǎo)、地方推進(jìn)、市場(chǎng)配置資源、模式全面實(shí)施”為主線，建立中央規(guī)劃部署、地方貫徹落實(shí)、多部門協(xié)調(diào)合作的工作機(jī)制。