壞政策攪亂能源市場 如何驅(qū)散壞政策陰霾？

　　能源市場存在諸多問題，遲遲難以解決，究其原因，一則不清楚癥結(jié)，二則開不出藥方，三則有藥方而抓不到藥材。本文無意開一味包治百病的藥方，僅作拋磚引玉，以增加社會各界的思想碰撞。

　　以下是兩個案例：

　　案例一：只聽得加了過濾器，卻不見污染減下來

　　二十世紀七十年代，為了減少二氧化硫和顆粒物的排放，美國環(huán)境保護署（Environmental Protection Agency, EPA）要求新建的燃煤電廠安裝過濾器。注意！不是所有燃煤電廠，只是新建燃煤電廠。這是因為美國環(huán)境保護署在落實《清潔空氣法案》（Clean Air Act）的過程中，允許老舊燃煤電廠在一些政策上擁有豁免權(quán)。

　　如果所有燃煤電廠均安裝過濾器，那么新建燃煤電廠憑借技術(shù)及成本優(yōu)勢，能夠逐漸占領(lǐng)市場，取代老舊燃煤電廠。甚至一些老舊燃煤電廠因為過濾器成本過高，逐漸走向破產(chǎn)清算。如此一來，污染才有望減輕。

　　但是，在區(qū)別對待新舊燃煤電廠的情況下，新建燃煤電廠的優(yōu)勢被價格昂貴的過濾器所掩蓋，競爭力難以顯現(xiàn)。因此，老舊燃煤電廠還是能夠維持大部分市場份額。而當(dāng)時美國二氧化硫排放總量的一半都來自這些老舊燃煤電廠。這就導(dǎo)致了污染情況得不到緩解的局面。

　　案例二：定質(zhì)量標準容易，提高用煤質(zhì)量難

　　為了推進煤炭高效清潔利用，改善空氣質(zhì)量，從2015年1月1日起，我國開始施行《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》。根據(jù)這一政策，在市場上出售的商品煤，不管是國內(nèi)生產(chǎn)的，還是從國外進口的，都必須符合該辦法規(guī)定的質(zhì)量標準。

　　這就意味著低于標準的煤炭不允許在市場上流通。這些不符合標準的劣質(zhì)煤，如果用過去的技術(shù)來使用，污染自然很嚴重。但是，用“發(fā)展的眼光”來看，研發(fā)的新技術(shù)將提高煤炭的高效清潔利用水平。簡單粗暴地試圖將劣質(zhì)煤排除在市場外，無疑降低了企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

　　而且，商品煤質(zhì)量管理這一措施實際上并沒有成功地驅(qū)逐劣質(zhì)煤。劣質(zhì)煤只是從“地上”轉(zhuǎn)到了“地下”，從正常市場轉(zhuǎn)到了黑市，或者喬裝打扮、以次充好，混入優(yōu)質(zhì)煤中。因此，這一管理辦法實際上增加了監(jiān)管煤炭質(zhì)量的難度。一旦劣質(zhì)煤轉(zhuǎn)入黑市或“地下”交易，監(jiān)管將基本無效。同時，由于以次充好等問題，消費者購買的“優(yōu)質(zhì)煤”由于熱值較低，考慮補貼之后也難有很高的性價比。于是，劣質(zhì)煤“鉆入地下”，或偽裝成“優(yōu)質(zhì)煤”混于市面，消費終端的用煤質(zhì)量得不到真正的提高。

　　壞政策一出，攪亂一池春水

　　上述兩個案例中的政策措施可謂“殊途同歸”，目標都是減少污染物排放、改善空氣質(zhì)量，但都是事與愿違。此外，這些政策還存在潛在的不良反應(yīng)——不但阻礙技術(shù)創(chuàng)新，而且降低市場活力。因此，這些政策都算是“壞政策”。

　　美國保護老舊燃煤電廠的政策，提高了老舊燃煤電廠相對新建燃煤電廠的競爭力。顯而易見的是，老舊燃煤電廠繼續(xù)存活了下去。但暫時“看不見的”是，一方面，老舊燃煤電廠在政策保護下缺乏競爭壓力，失去了技術(shù)改造或者退出市場的激勵。這不僅阻礙了技術(shù)創(chuàng)新，也降低了市場活力。另一方面，由于安裝過濾器導(dǎo)致成本大大上升，政策又是區(qū)別對待新舊燃煤電廠，企業(yè)將減少對新建燃煤電廠的投資。然而，新建燃煤電廠應(yīng)用的往往是最新技術(shù)，煤炭利用效率相對較高。在政策環(huán)境不鼓勵的情況下，現(xiàn)有技術(shù)將難以應(yīng)用推廣。同時，企業(yè)研發(fā)新一代技術(shù)的速度也將減緩。

　　在我國的案例中，如果政府不直接干預(yù)煤炭質(zhì)量，劣質(zhì)煤與優(yōu)質(zhì)煤都將在市面上流通。政府的目標很明確，就是煤炭的高效清潔利用。但是，直接干預(yù)煤炭質(zhì)量的手段卻難以實現(xiàn)這個目標。而且，劣質(zhì)煤轉(zhuǎn)向“地下”交易，或者假冒優(yōu)質(zhì)煤，都將增加市場的交易成本以及政府的監(jiān)管成本，從而降低市場的運行效率。如果尊重市場規(guī)律，在高效清潔利用劣質(zhì)煤的綜合成本低于使用優(yōu)質(zhì)煤的成本的情況下，劣質(zhì)煤不會被淘汰。反之，市場自然會選擇優(yōu)質(zhì)煤，而同時劣質(zhì)煤的利用技術(shù)也會得到不斷改進。因此，在煤炭生產(chǎn)運輸成本的基礎(chǔ)上，綜合考慮開采過程的生態(tài)環(huán)境保護、燃燒時的污染物排放控制、燃燒后的廢物處置等外部性問題后，當(dāng)使用優(yōu)質(zhì)煤和劣質(zhì)煤的綜合成本相等時，煤炭市場達到均衡。這樣的原則不僅適用于國內(nèi)煤炭的生產(chǎn)消費，也可擴大到進口煤炭領(lǐng)域。

　　壞政策的問題出在哪里？為何屢屢好心辦壞事？

　　任何政府都不會希望自己出臺的政策達不到預(yù)期的目標，更不想看到政策引發(fā)不良的市場反應(yīng)，但實際上壞政策卻屢見不鮮。在我國能源領(lǐng)域，這樣的情況也很普遍。問題出在哪里？

　　從政策目標來看，壞政策與現(xiàn)有政策體系往往沒有協(xié)調(diào)配合，甚至互相矛盾。就能源系統(tǒng)的清潔低碳這個目標來講，首先，鑒于能源資源稟賦，我國將在較長時間內(nèi)維持以煤炭為主的一次能源消費結(jié)構(gòu)?？紤]到這一現(xiàn)實條件，大力發(fā)展煤炭清潔低碳利用、碳捕捉、污染物處理等技術(shù)，是能源行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。但當(dāng)前的能源政策，過于關(guān)注發(fā)展清潔能源這一目標，卻相對忽視了傳統(tǒng)能源的清潔化利用這一目標。承認市場配置資源的決定性作用，卻不放手讓市場在發(fā)展清潔能源和傳統(tǒng)能源的清潔利用兩者進行取舍。政策目標之間存在諸如此類的矛盾，難以產(chǎn)生合力。

　　其次，鑒于我國的人均資源占有量較低，充分且高效地利用國內(nèi)外各種資源，是可持續(xù)發(fā)展的保障。一邊不斷高喊降低能源對外依存度，一邊卻直接將劣質(zhì)煤棄若敝屣。這樣的做法顯然沒有平衡好資源高效節(jié)約利用、能源安全、環(huán)境保護等目標。對于其他國家的能源資源，只要綜合考慮經(jīng)濟、環(huán)境等成本，進口的成本低于國內(nèi)產(chǎn)品的成本，有什么理由要出政策加以限制呢？

　　改革開放以來，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展受益于自由貿(mào)易。限制國外煤炭進口，容易引發(fā)貿(mào)易保護主義糾紛，不利于營造自由貿(mào)易的國際經(jīng)濟環(huán)境，容易阻礙整體經(jīng)濟的發(fā)展。相反，進口低價煤炭，能夠增加國內(nèi)煤炭供給，平抑煤價波動，降低國內(nèi)用能成本。主管部門真正要處理的是，煤炭（不管是進口煤炭，還是國產(chǎn)煤炭）使用過程中的污染問題及碳排放問題。簡單地限制煤炭進口，同樣沒有平衡好充分利用國外資源、環(huán)境保護等目標。

　　從政策手段來看，在配套制度的約束下，政府有時候不得不采取相對低效的手段。以中美兩國的可再生能源補貼政策為例，可以發(fā)現(xiàn)配套制度對選擇政策手段的影響。美國對可再生能源發(fā)電的投資、生產(chǎn)采取稅收減免的形式進行補貼，我國則是從用電企業(yè)收取可再生能源附加，用于補貼可再生能源發(fā)電企業(yè)。從表面上看，美國是政府稅收的優(yōu)惠，我國是不同企業(yè)之間的“交叉補貼”。但根源是兩國財政收支系統(tǒng)的差異。當(dāng)前，我國政府仍處于通過集中資源加強社會管理的階段，財政壓力較大。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算，“十二五”期間，我國財政收入年均增速為12.9%，財政支出年均增速為14.4%，而同期GDP年均增速為10.8%。為維持高速增長的財政支出，財政收入增速就很難下降。而我國現(xiàn)階段的財政收支增長形勢就決定了政府將盡量避免通過減稅的形式進行補貼。因此，我國政府采取了“交叉補貼”模式。在這種模式下，受補貼的企業(yè)大干快上，而征收可再生能源附加則面臨各種問題。這就導(dǎo)致了我國可再生能源行業(yè)補貼缺口不斷擴大、發(fā)展后期出現(xiàn)棄電問題并不斷惡化的局面。

　　以基礎(chǔ)制度為錨，驅(qū)散壞政策陰霾

　　我國能源行業(yè)的一大特點是政策繁多。這些政策的目標不盡相同，往往難以協(xié)調(diào)。在目標之間出現(xiàn)矛盾或沖突的時候，如何取舍決策，是對主管部門能力的考驗。而通過統(tǒng)領(lǐng)全局的基礎(chǔ)制度明確根本的目標，厘清目標層級，則是政策目標穩(wěn)定性的重要保障。

　　當(dāng)前，我國正在構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。排污權(quán)交易制度、碳交易制度等都是針對清潔低碳這一目標的基礎(chǔ)制度。但我國尚未以法律形式確立這些基礎(chǔ)制度的地位，而相應(yīng)的試點工作雖有不錯的進展，但是整體推進較為緩慢。在權(quán)威的基礎(chǔ)制度缺失的情況下，各種壞政策粉墨登場，極大地浪費了行政資源，并在一定程度上損害了主管部門的權(quán)威。

　　至于政策手段，涉及財政體系等更大的系統(tǒng)，更需要發(fā)揮基礎(chǔ)制度的作用。我國經(jīng)濟的市場化改革進程尚未完成，但正在朝著市場決定資源配置的方向邁進。加深對市場決定性作用的認識，并以此為原則指導(dǎo)政策的制定，能減少政策失誤。

　　我國能源行業(yè)存在較多的產(chǎn)業(yè)政策，而其中多半依靠財稅手段來落實。這些政策試圖直接改變市場價格，影響企業(yè)投資決策。在政策實施過程中，受限于財政系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀，難以采取高效的補貼措施，產(chǎn)生了一系列問題。而實施后，扭曲的價格信號也將導(dǎo)致市場出現(xiàn)令人難以預(yù)料的后果。

　　綜上所述，落實基礎(chǔ)制度是防止壞政策繼續(xù)攪亂我國能源市場的根本措施。一方面，加快確立排污權(quán)交易、碳交易等基礎(chǔ)制度的法律地位，提高其權(quán)威性，防止其他政策的目標偏離根本目標。另一方面，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，降低產(chǎn)業(yè)政策對市場價格信號的干擾。唯有如此，雙管齊下，才能防止壞政策陰魂不散，從而保障能源市場的健康發(fā)展。（作者：李妙華　單位：國家發(fā)改委國際合作中心國際能源研究所）