京津冀規(guī)劃：糾結(jié)三十年

京津唐三地的協(xié)作在三十多年前就開(kāi)始提出，期間斷斷續(xù)續(xù)，原來(lái)的國(guó)家建委、計(jì)委和現(xiàn)在的發(fā)改委都參與過(guò)推動(dòng)，投入了大量的人力、物力，最后不是不了了之，就是只聽(tīng)雷聲響，不見(jiàn)雨下來(lái)，這次，估計(jì)是要?jiǎng)诱娓竦牧嗽?5歲的鈕德明看來(lái)，京津冀的規(guī)劃是不折不扣的“起了個(gè)大早，趕了個(gè)晚集”。作為北京決策咨詢中心原主任，鈕德明參與和見(jiàn)證了這座古城半個(gè)多世紀(jì)來(lái)的數(shù)次規(guī)劃，他告訴《中國(guó)新聞周刊》，京津唐三地的協(xié)作在三十多年前就開(kāi)始提出，期間斷斷續(xù)續(xù)，原來(lái)的國(guó)家建委、計(jì)委和現(xiàn)在的發(fā)改委都參與過(guò)推動(dòng)，投入了大量的人力、物力，最后不是不了了之，就是只聽(tīng)雷聲響，不見(jiàn)雨下來(lái)。與當(dāng)前區(qū)域合作較好的“長(zhǎng)三角”“珠三角”相比，鈕德明認(rèn)為京津冀的合作更具優(yōu)勢(shì)，“要資源有資源，要政策有政策，要人才有人才，要文化有文化，沒(méi)充分利用起來(lái)，太可惜了”，而其中的原因，更是值得今天反思。一號(hào)工程早在上世紀(jì)80年代初，中央最早決定開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃工作時(shí)，京津冀三地的區(qū)域規(guī)劃就被提了出來(lái)。不過(guò)，當(dāng)時(shí)的提法并不是“京津冀”，而是“京津唐”。作為傳統(tǒng)的北方重鎮(zhèn)，唐山的工業(yè)一度是與“上(海)青(島)天(津)”齊名，遠(yuǎn)超北京。1981年4月、10月，中央書記處和國(guó)務(wù)院先后作出加強(qiáng)國(guó)土整治工作的決定和指示，并要求當(dāng)時(shí)的國(guó)家建委設(shè)一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)國(guó)土整治工作。當(dāng)時(shí)中央書記處的決定說(shuō)，“建委的任務(wù)不能只是管建設(shè)項(xiàng)目，而且應(yīng)該管土地利用，土地開(kāi)發(fā)，綜合開(kāi)發(fā)，地區(qū)開(kāi)發(fā)，環(huán)境整治，大河流開(kāi)發(fā)。要搞立法，搞規(guī)劃。國(guó)土整治是個(gè)大問(wèn)題，很多國(guó)家都有專門的部管這件事，我們可不另設(shè)部，就在國(guó)家建委設(shè)一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，提出任務(wù)、方案報(bào)國(guó)務(wù)院審批。總之，要把我們的國(guó)土整治好好管起來(lái)。”根據(jù)書記處的決定，原國(guó)家建委隨即組建了國(guó)土局，專門負(fù)責(zé)國(guó)土規(guī)劃工作。而京津唐地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃，就成為國(guó)土局成立后抓的第一個(gè)試點(diǎn)，被認(rèn)為是局里的“一號(hào)工程”。時(shí)任北京市城市規(guī)劃局綜合處副處長(zhǎng)的鈕德明，也被要求參與這項(xiàng)工作。他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，1981年底，原國(guó)家建委分管國(guó)土工作的副主任呂克白先后與北京、天津、河北的領(lǐng)導(dǎo)同志商議，打算以京津唐地區(qū)作為全國(guó)的國(guó)土規(guī)劃的試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)建委的想法是，第一步先搞個(gè)規(guī)劃綱要，第二步再搞規(guī)劃。在做規(guī)劃綱要之前，先進(jìn)行一些課題研究工作，于是在1982年4月召開(kāi)了一次會(huì)，商定了9個(gè)研究課題，并要求在一年之內(nèi)拿出成果，以便編制規(guī)劃綱要。其中，人口、城市、交通3個(gè)課題交給了鈕德明，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。為什么當(dāng)時(shí)會(huì)選擇京津唐地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃作為試點(diǎn)？呂克白在一次講話中說(shuō)，“因?yàn)檫@個(gè)地區(qū)是我國(guó)的核心地區(qū)，它的地位和作用在全國(guó)十分重要。”彼時(shí)，京津兩市的工業(yè)產(chǎn)值，在全國(guó)所有城市中，穩(wěn)居第二、三位，僅次于上海，而冀東又是當(dāng)時(shí)國(guó)家煤、鐵資源的重要基地。“再加上京津唐地區(qū)在地理位置上是關(guān)內(nèi)、關(guān)外的一個(gè)咽喉地帶，山西和內(nèi)蒙古的煤炭要運(yùn)出來(lái)，非通過(guò)這個(gè)地區(qū)不可。”呂克白說(shuō)，“這樣一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，我們應(yīng)當(dāng)把它放到首要地位來(lái)抓。”當(dāng)時(shí)也有人反對(duì)先拿京津唐地區(qū)作試點(diǎn)，認(rèn)為這一地區(qū)問(wèn)題復(fù)雜，矛盾尖銳，很難搞。但呂克白的態(tài)度堅(jiān)決，“除非不搞國(guó)土規(guī)劃，如要搞，京津唐是必搞的地區(qū)之一”。他還告誡手下的人說(shuō)：“我們不能撇開(kāi)這個(gè)地區(qū)，去搞比較容易的地區(qū)。困難是客觀存在，今天不做明天做，困難還是存在，也許還更大。”京津唐地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃研究展開(kāi)沒(méi)多久，國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家建委撤銷，原屬國(guó)家建委的國(guó)土局、施工管理局等一些部門并入國(guó)家計(jì)委。國(guó)土工作劃歸國(guó)家計(jì)委主管，呂克白也調(diào)任國(guó)家計(jì)委副主任繼續(xù)分管國(guó)土工作。為了推動(dòng)京津唐地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃工作，國(guó)家計(jì)委成立了京津唐國(guó)土規(guī)劃辦公室，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)工作。但遺憾的是，直至呂克白1999年去世，京津唐的國(guó)土規(guī)劃也沒(méi)有搞出來(lái)。京津之爭(zhēng)京津唐國(guó)土規(guī)劃中斷的直接原因，是1985年國(guó)務(wù)院要求國(guó)土局抓緊編制《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)，由于人手不夠，國(guó)土局被迫暫停了搞了兩年多的京津唐國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)。不過(guò)，據(jù)鈕德明回憶，在搞這個(gè)試點(diǎn)時(shí)，京津唐三地協(xié)作的阻力非常大。有一次，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)向他建議，研究北京的規(guī)劃，要考慮天津的發(fā)展。鈕德明認(rèn)為有道理，但當(dāng)他向北京市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)時(shí)，得到的答復(fù)卻是“我們是北京的官，不好考慮天津的事”。一位知情者告訴《中國(guó)新聞周刊》，上世紀(jì)80年代初的京津薊已經(jīng)感受到了體制隔閡所帶來(lái)的束縛。當(dāng)時(shí)天津市只能在薊縣收購(gòu)雞蛋，不能到遵化去收購(gòu)，因?yàn)橐坏阶窕?，就有人說(shuō)侵犯了唐山地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。黃驊縣出螃蟹，到天津去賣距離最近，可黃驊卻屬于河北，并不歸天津管。1982年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的姚依林到天津視察，天津市的官員匯報(bào)說(shuō)，要講工業(yè)的改造，企業(yè)的技術(shù)改造，有些廠子市里可以統(tǒng)一規(guī)劃；但是一提到冶金、機(jī)械工業(yè)的改造，已經(jīng)不是市里能夠統(tǒng)一規(guī)劃的了，必須相關(guān)的幾個(gè)城市統(tǒng)一考慮。“這個(gè)道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)樘旖蚣葻o(wú)鐵、又無(wú)煤。”前述知情人說(shuō)。更嚴(yán)重的是這種按行政區(qū)劃自成體系的發(fā)展模式，使得京津唐三地的競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)超協(xié)作，北京更是利用“首都優(yōu)勢(shì)”，在資源配置等多方面享有特權(quán)。解放前，北京是一個(gè)單純的消費(fèi)城市，工農(nóng)業(yè)均落后于河北、天津。上世紀(jì)50年代，在蘇聯(lián)專家的影響之下，北京首先對(duì)城市性質(zhì)進(jìn)行了徹底的改造，把一個(gè)工人僅占4%的消費(fèi)城市改造成為工人占四分之一以上的莫斯科型的大工業(yè)城市。此后十年，北京興辦了幾千家工業(yè)企業(yè)，涵蓋了鋼鐵、機(jī)械、石油化工、電子、建材、醫(yī)藥、紡織服裝、輕工、食品等等工業(yè)的幾乎所有行業(yè)，“文革”前產(chǎn)業(yè)工人數(shù)量已經(jīng)達(dá)到100多萬(wàn)。20世紀(jì)70年代，中央提出各地建立自成體系的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，燕山石化、石景山鋼鐵廠、東方紅煉油廠等大項(xiàng)目接二連三聳立起來(lái)，從而使沒(méi)有鐵礦石和石油的北京形成了年產(chǎn)300萬(wàn)噸生鐵和30萬(wàn)噸乙烯的能力。這直接導(dǎo)致了與河北、天津同類產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)資源、爭(zhēng)能源、爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目，使本來(lái)一些按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市功能應(yīng)投入津冀兩地的建設(shè)資金和項(xiàng)目，投向了首都。天津一位市長(zhǎng)為此曾專門給中央寫信，說(shuō)北京這么發(fā)展，對(duì)周邊產(chǎn)生了強(qiáng)烈的“空吸現(xiàn)象”，天津是大樹底下不長(zhǎng)草。兩個(gè)城市的隔閡日漸加深，天津的同事曾向鈕德明訴說(shuō)，以至后來(lái)北京不惜花費(fèi)巨資到河北新建京唐港，也不用當(dāng)時(shí)距離更近且尚未飽和的天津港(7.90,-0.28,-3.42%)。有說(shuō)法將上世紀(jì)八九十年代京津的矛盾歸咎于時(shí)任兩市領(lǐng)導(dǎo)的不和。但鈕德明認(rèn)為，最主要的根源還是各自為政的執(zhí)政觀念。他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》回憶說(shuō)，他接觸過(guò)京津兩地不少官員，“盡管職位很高，但缺乏一盤棋的戰(zhàn)略思想，更多的是考慮戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題，反而是一些研究人員在考慮戰(zhàn)略問(wèn)題。”盡管國(guó)土局推動(dòng)的京津唐區(qū)域規(guī)劃沒(méi)有搞起來(lái)，但前期的研究仍提出了不少即便是現(xiàn)在看來(lái)仍具有遠(yuǎn)見(jiàn)的意見(jiàn)和建議。比如，研究提出京津唐3地應(yīng)有分工，不能平起平坐，北京要加強(qiáng)首都的政治、文化中心的地位，在經(jīng)濟(jì)上就不宜承擔(dān)那么多任務(wù)，需要津、唐二市分擔(dān)，秦皇島、廊坊等市也應(yīng)分擔(dān)一些。而這些恰恰也正是三十多年后，造成北京大城市病的癥結(jié)之一。 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