美國退出《巴黎協(xié)定》引發(fā)全球氣候治理的三大變化

 美國總統(tǒng)特朗普宣布美國退出《巴黎氣候協(xié)定》后，全球一片喧嚷。巴黎協(xié)定在2015年的聯(lián)合國氣候大會(huì)上締結(jié)，是國際社會(huì)為共同應(yīng)對(duì)氣候變化而達(dá)成的重要文件。特朗普的這一決定在國際和其國內(nèi)都引起了強(qiáng)烈反應(yīng)。中國、歐盟、德國、法國和意大利等主要經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人表達(dá)了對(duì)巴黎協(xié)定的堅(jiān)定支持。美國國內(nèi)的爭(zhēng)議也在持續(xù)，加利福尼亞等多個(gè)州以及一些工商業(yè)和環(huán)保組織人士反對(duì)特朗普政府的決定。

根據(jù)巴黎協(xié)定第二十八條的規(guī)定，美國的退出方式和具體退出時(shí)間還存在變數(shù)。作為最大的發(fā)達(dá)國家和主要排放國之一，特朗普政府的決定無疑對(duì)全球氣候治理體系帶來了不小的沖擊和挑戰(zhàn)。然而如果在1992年以來氣候談判和治理的大背景下觀察，其破壞力不應(yīng)被高估。換言之，美國的退出引發(fā)了不容輕視的變化，但也有未被改變的要素能起到有效的對(duì)沖作用。

第一個(gè)重要變化，是全球氣候治理體系的完整性又一次遭到破壞。2001年，《京都議定書》曾因布什政府的退出陷入危機(jī)，在其他主要經(jīng)濟(jì)體的努力下才得以生效，并執(zhí)行2008~2012年的第一承諾期。巴黎協(xié)定是為構(gòu)建2020年后全球氣候治理體系而締結(jié)的基礎(chǔ)性協(xié)議，具有里程碑式的意義。奧巴馬政府在兩屆任期中的積極行動(dòng)和其他多方的努力，使得美國在缺席十四年之后，再度成為與國際社會(huì)共同行動(dòng)中的重要一環(huán)。其退出則將帶來形式與實(shí)質(zhì)的雙重負(fù)面影響。

首當(dāng)其沖的，是氣候變化在全球治理議程設(shè)置中的地位。除聯(lián)合國氣候大會(huì)以外，二十國集團(tuán)、七國集團(tuán)等也是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要平臺(tái)。美國的消極立場(chǎng)勢(shì)必影響這些多邊場(chǎng)合就應(yīng)對(duì)氣候變化開展對(duì)話。全球氣候治理體系所能覆蓋的溫室氣體排放范圍也將大大縮小，從而導(dǎo)致其他經(jīng)濟(jì)體減排行動(dòng)的有效性大打折扣。

第二項(xiàng)重要變化，則是美國以外的主要經(jīng)濟(jì)體在全球氣候治理中面臨的合作與對(duì)抗形勢(shì)。盡管國際社會(huì)對(duì)于采取應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的重要性達(dá)成了共識(shí)，但主要經(jīng)濟(jì)體之間關(guān)于減排責(zé)任、規(guī)則制定與話語權(quán)等關(guān)鍵問題一直存在不易彌合的分歧。中國堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求發(fā)達(dá)國家率先減排。歐盟則看重和著力打造其“氣候領(lǐng)導(dǎo)力”，希望占領(lǐng)低碳發(fā)展的制高點(diǎn)，并在清潔能源技術(shù)輸出、低碳金融等領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。美國強(qiáng)調(diào)中國、印度等發(fā)展中大國應(yīng)采取與發(fā)達(dá)國家可比的減排行動(dòng)，其立場(chǎng)與澳大利亞、加拿大、日本等歐盟以外的主要發(fā)達(dá)國家較為接近。

特朗普政府的舉動(dòng)對(duì)歐盟在意的“氣候領(lǐng)導(dǎo)力”將產(chǎn)生難以忽視的“拆臺(tái)”效應(yīng)，進(jìn)而促使歐盟與中國在氣候變化議題上接近。第十九次中國—?dú)W盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤成果清單聲明了雙方推進(jìn)巴黎協(xié)定實(shí)施的共同決心。當(dāng)然另一方面，美國、歐盟以外的主要發(fā)達(dá)國家是否會(huì)以美國為擋箭牌調(diào)整立場(chǎng)，還有待進(jìn)一步觀察。

第三，國際社會(huì)與美國聯(lián)邦政府在氣候變化領(lǐng)域的合作很可能將遭遇嚴(yán)重困難。在奧巴馬政府力推應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的背景下，美國環(huán)保署將包括二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體定義為威脅“公共健康”的“污染物”，并推進(jìn)《清潔電力計(jì)劃》（Clean Power Plan）以大幅降低排放。在碳捕獲與存儲(chǔ)等多個(gè)減排技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域，美國也積累有雄厚實(shí)力。然而，《清潔電力計(jì)劃》近兩年已遭遇多起訴訟，美國最高法院更是在2016年初裁定暫緩其執(zhí)行。以退出巴黎協(xié)定為開端，正式標(biāo)志著美國聯(lián)邦層面對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化的資金、技術(shù)和政策支持大概率將進(jìn)入偃旗息鼓的狀態(tài)。這對(duì)于國際社會(huì)顯然是不小的損失。

盡管如此，一些有利于全球氣候治理體系發(fā)展的重要支撐因素并未被撼動(dòng)。首先，中國等廣大發(fā)展中國家、以及歐盟國家一直是推動(dòng)適應(yīng)和減緩氣候變化國際合作的主力軍。發(fā)展中國家和歐盟為《京都議定書》的生效和第一承諾期的實(shí)施曾進(jìn)行了卓有成效的努力。特別是在加拿大等一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體自2011年起相繼退出《京都議定書》或其第二承諾期之后，發(fā)展中大國與歐盟主要成員國的堅(jiān)持對(duì)維護(hù)全球氣候治理體系發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。無論美國或“傘形聯(lián)盟”的其他發(fā)達(dá)成員持何立場(chǎng)，這兩股支柱力量不會(huì)被削弱。相反，從中歐等重要經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人的回應(yīng)看，各方對(duì)全球氣候治理的投入以及協(xié)同可能將得到強(qiáng)化。