特朗普毀約《巴黎協(xié)定》 美國“能源新政”將走向何方？

美國新總統(tǒng)特朗普上臺后調(diào)整諸多內(nèi)政外交政策，對能源和環(huán)保政策的調(diào)整尤為激烈，許多方面甚至是根本性的，或?qū)a(chǎn)生深遠影響。但其能源新政的實際推進落實受到法律、市場、技術(shù)和資金等多方因素制約，實際效果在短期內(nèi)來看很可能是虛多于實。

新政實施面臨法律制約

上任4個多月以來，特朗普通過簽署總統(tǒng)令、備忘錄和法案等方式，加緊為能源領(lǐng)域重新建章立制。已經(jīng)要求廢除、撤回或重審近十項奧巴馬時期制定的能源環(huán)保法規(guī)，并取得一定進展。特別是3月28日簽署推動美國“能源獨立”行政令，被美國主流輿論認為具有標志性意義，或許代表美國能源與環(huán)保政策的徹底轉(zhuǎn)向。6月1日，特朗普宣布美國退出旨在推進全球氣候治理的《巴黎協(xié)定》，意味著要改變奧巴馬時期的氣候政策，也將影響其能源政策。但其實，這些法令要走出白宮、邁向市場，還有很長的路要走。

比如，2015年12月美國國會通過的2016年度預(yù)算案，確定2016～2021年期間對風能和太陽能增加投資約730億美元。也就是說，對可再生能源的補貼基本被鎖定了，特朗普要削減補貼也得等到4年后的2021年。

目前，美國已經(jīng)有超過30個州或地區(qū)制定了可再生能源標準，近10個州或地區(qū)制定了可再生能源目標，還有許多州制定了自己的減排計劃，這些都不受聯(lián)邦政府制約。甚至特朗普自己選定的能源部長里奇·佩里，也在任命聽證會上宣揚德克薩斯州的風電建設(shè)成就。

即便《巴黎協(xié)定》也包括自己的“退出條款”：第28條規(guī)定，任何成員只能在《巴黎協(xié)定》生效三年之后方可提出退約，然后在下一年實際生效。因此，美國最快也要到2020年才能真正提出退約，然后到他任期的最后一年生效。而《京都議定書》第二期承諾有效期恰好到2020年，美國原本也沒有參加，所以在這之前退出《巴黎協(xié)定》與否對美國的實質(zhì)影響很難評估。

除了有限制能源新政的法律外，此前一些美國國內(nèi)法的特殊規(guī)定也限制了新政的實際效果。比如，煤炭開采之所以成為能源新政的一個焦點，背后與美國的土地政策密切相關(guān)。美國國土上的土地分私土、州土和國土三類，奧巴馬政府的一系列禁令只有權(quán)規(guī)制國有土地上的油氣開采，而私有土地上的油氣產(chǎn)出占美國總產(chǎn)出超過80%，儲備超過76%，國土上只有煤炭儲量才占大頭，這也就解釋了奧巴馬一貫壓制傳統(tǒng)油氣，但2015年以來美國油氣產(chǎn)出卻比2010年翻了近一倍。因此，盡管特朗普已經(jīng)廢除了奧巴馬時期的煤炭開采禁令和水源保護禁令，但實際對刺激油氣行業(yè)效果很可能有限。用一些美國輿論的話說，僅具有“邊際效應(yīng)”。

2016年6月，美國證券交易委員會（SEC）根據(jù)《多德-弗蘭克法案》和《消費者保護法案》，給能源上市公司制定了一條規(guī)定：要求它們披露在能源投資中對各國政府的支付。此規(guī)定或?qū)е麓罅績?nèi)幕交易被曝光。但這條重磅規(guī)定卻要求“暫緩一年執(zhí)行”。到了今年2月，特朗普大筆一揮廢除了這條規(guī)定，因此它幾乎沒有產(chǎn)生任何影響。同樣，特朗普年初要求環(huán)保署撤回的“甲烷排放禁令”于2016年5月生效，也僅僅執(zhí)行了半年多時間。若把執(zhí)法、訴訟等繁冗程序算上，實際上也沒有產(chǎn)生過多大影響。

面臨嚴峻的市場制約

包括特朗普在內(nèi)的許多人認為，奧巴馬時期的能源和環(huán)保政策在管理上“自上而下”，給予可再生能源行業(yè)大量補貼，是對自由市場的嚴重干預(yù)，干擾了美國的能源市場秩序。事實上，特朗普新的能源政策也將面臨同樣的問題，許多目標并不符合市場規(guī)律，也存在干預(yù)市場的嫌疑。

美國的電力來源包括煤炭、天然氣、核能和水力等方式，傳統(tǒng)上煤炭發(fā)電占大頭。但在奧巴馬任內(nèi)煤炭發(fā)電占比迅速下降，到2016年僅占發(fā)電市場30%的份額，首次落后于天然氣（35%），且當年煤炭產(chǎn)量不到7億噸，是1978年以來最低產(chǎn)量。同時，核電站的運行數(shù)量也在銳減，2016年僅有99座反應(yīng)堆，比高峰時期的1990年少了12座。特朗普就此認為，是奧巴馬的煤炭禁令和可再生能源政策壓抑了煤炭和核電，造成大量煤電工人失業(yè)。

事實上，自頁巖油氣革命以來，美國天然氣價格大幅下滑，2015～2016年冬季甚至創(chuàng)下近20年來的新低。據(jù)預(yù)測到2029年之前都難以超過3美元每百萬英熱單位的價格，許多發(fā)電站從燃煤轉(zhuǎn)向燃氣以提高利潤，因此沒有理由回到碳時代。特朗普宣稱的“清潔煤炭技術(shù)”也并非清潔煤炭本身，而是清潔煤炭使用設(shè)備，這意味著發(fā)電企業(yè)需要更換設(shè)備，不僅會帶來高額成本支出，新技術(shù)還將減少用工數(shù)量，并無益于改善就業(yè)。同時，煤炭開采企業(yè)也傾向于使用自動化程度更高的開采技術(shù)，增加生產(chǎn)不等于增加就業(yè)。實際上，煤炭工人僅占美國產(chǎn)業(yè)工人很小比例，從2008年到2015年，該行業(yè)人員數(shù)量從約8萬人已降至6萬人。鑒于美國國土面積巨大，從南非進口甚至比將煤炭從美國西北部運到東南部還便宜，這種情況下增加煤炭生產(chǎn)更加沒有意義。

從干預(yù)市場的角度來看，美國內(nèi)批評人士認為，特朗普擴大油氣生產(chǎn)、增加油氣出口并對相關(guān)進口征收調(diào)節(jié)稅，很可能提高美國內(nèi)油氣價格，與之宣稱的降低價格正好相反，這將削減消費者福利。而且不單會擾亂美國內(nèi)能源市場，還可能擾亂國際能源市場秩序。同時，在天然氣價格極低的情況下大舉采煤，也不符合市場規(guī)律，未來這些煤炭只能用來出口，還將涉及更為復(fù)雜的問題。因此，解除煤炭開采禁令，獲益更大的很可能是煤礦資本，而非煤礦工人。

技術(shù)瓶頸也不小

特朗普的能源口號中有兩個數(shù)字抓人眼球，即通過開采美國國土上總值50萬億美元的油氣資源，在未來7年增加300億美元工資收入。事實上，這兩個數(shù)字的實現(xiàn)都面臨不小的技術(shù)制約。

第一個數(shù)字來自德克薩斯州公共政策研究所高級駐會研究員凱瑟琳·懷特。懷特一直在該州工作，在小布什任州長時期任水務(wù)發(fā)展委員會委員，里奇時期任環(huán)境質(zhì)量委員會委員，后到該研究所從事能源政策研究。她在接受福克斯商業(yè)頻道采訪時提出這一數(shù)字，計算方法是把美國的油氣儲量簡單加總，而忽略了開采的可行性和開采價值等一系列現(xiàn)實問題。

事實上，在業(yè)內(nèi)原油探明儲量是根據(jù)市場因素不斷變化的。根據(jù)美國能源署（EIA）的統(tǒng)計，2015年底美國原油和天然氣儲量分別為323億桶和324萬億立方英尺（濕氣），分別比2014年下降11.8%和16.6%。這并不僅僅是因為開采減少了地下油氣儲量、勘探豐富了信息統(tǒng)計，還因為國際油價在迅速變化。據(jù)估計，當國際油價在36美元以下時，絕大多數(shù)頁巖油井都不具備開采條件。若以每桶50美元的油價、每百萬英熱單位2.6美元的氣價簡單計算，美國當前可供開采的油氣總值分別為1.6萬億美元和0.84萬億美元，即便加上其他類型的油氣形態(tài)，也遠遠小于50萬億美元。

第二個數(shù)字來自路易斯安那州立大學(xué)教授約瑟夫·馬森。2015年，馬森在美國智庫能源研究所的支持下發(fā)表了一份報告，稱若把美國國土下所有油氣儲備都開采出來，可在未來7年每年增加320億美元的工資收入。這家智庫的總裁恰好是特朗普選后交接團隊中主管能源領(lǐng)域的托馬斯·佩萊。佩萊長期混跡于華盛頓能源圈，2005～2008年以來曾先后在三家能源游說機構(gòu)工作過，目前成立了自己的能源機構(gòu)：美國能源聯(lián)盟，也被看作是能源研究所的羽翼，與能源利益集團游說有說不清的聯(lián)系。而一旦研究報告跟游說集團聯(lián)系起來，往往就跟行業(yè)利益掛鉤，存在夸大其詞和選擇性描述。事實上，要實現(xiàn)每年300億美元的工資增加，需要將從黃石公園到拉什莫爾山，從大霧山到白宮南草坪的所有國土上的油氣都開采出來，這些地方顯然難以用于油氣開采。

此外，全球各大油氣產(chǎn)區(qū)的油氣品種有很大區(qū)別，主要加工區(qū)的加工技術(shù)和品種偏好不一樣，各生產(chǎn)區(qū)與消費區(qū)之間簽訂的合同也千差萬別，并不是說美國的油氣賣到哪里都能用。比如,美國頁巖油氣革命大幅推升油氣產(chǎn)出，但其品種主要是輕質(zhì)原油，而德克薩斯州等冶煉重鎮(zhèn)更偏好使用重質(zhì)原油，因此這些多出產(chǎn)的油要么出口，要么混合成中質(zhì)原油再行加工，如此仍需要從墨西哥或中東大量進口重質(zhì)原油。

中國、印度是新興能源消費大國，按邏輯可從美國大量進口原油，但事實上也面臨許多技術(shù)和市場門檻。一方面，中印偏好冶煉產(chǎn)自中東和俄羅斯等地進口的重質(zhì)油，要進口美國油必須更換技術(shù)或先期建設(shè)油料混合設(shè)施，增加支出。另一方面，中印對外原油貿(mào)易多以長期合同為主，比如中俄原油采購合同從2011年到2030年，時間跨度長達20年。中印增加從美國進口，還要經(jīng)歷調(diào)整。

或意味著能源戰(zhàn)略定位的轉(zhuǎn)變

最后應(yīng)指出，特朗普能源政策組合自身存在大量相互矛盾之處，或體現(xiàn)其對美國能源戰(zhàn)略根本路線的調(diào)整意圖。

比如，特朗普一方面宣布重啟尤卡山核廢料設(shè)施建設(shè)，鼓勵核電站建設(shè)，同時又大幅削減能源部預(yù)算，砍掉核技術(shù)開發(fā)資金，兩者相互矛盾。特朗普還降低對替代能源的支持力度、加劇煤炭和天然氣行業(yè)競爭，并可能影響美國內(nèi)能源市場秩序，這些都不利于實現(xiàn)能源獨立的目標。解釋這一現(xiàn)象，一種可能是特朗普并未把確保美國能源獨立作為其能源戰(zhàn)略的根本目標，而是另有謀劃。

從歷史上看，盡管各屆美國政府能源與環(huán)保政策多變，但均將能源獨立、確保美國的能源安全作為核心目標，各項政策都圍繞這一目標展開。即便是支持傳統(tǒng)油氣資源的小布什，到第二任后期也制定了不少支持可再生能源發(fā)展的計劃。反觀特朗普的能源政策變化，或許不只是能源政策本身從自由到保守的轉(zhuǎn)變，而可能是對能源政策戰(zhàn)略定位的轉(zhuǎn)變，即將促進就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展作為更優(yōu)先目標。所有政策都圍繞后者制定，即把能源行業(yè)作為實現(xiàn)經(jīng)濟增長的工具，而非單純的服務(wù)對象。如此，面臨的挑戰(zhàn)更大，對全球能源市場、國際能源治理、國際氣候治理和美國國內(nèi)市場也都將產(chǎn)生深刻影響。