配額制需要關(guān)注、探討 而非全盤(pán)否定

　　反對(duì)配額制的人不少，理由也很多，其中有個(gè)理由是說(shuō)配額制在搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。

　　這個(gè)反對(duì)理由在我看來(lái)是不成立的。

　　首先配額制不是在搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)即生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費(fèi)，都是在政府計(jì)劃下執(zhí)行。而配額制的核心是制定一個(gè)新能源發(fā)電占總發(fā)電量的目標(biāo)，至于如何達(dá)成這一目標(biāo)，多讓市場(chǎng)來(lái)決定，即通過(guò)綠證交易的形式完成目標(biāo)。所以配額制是要建立有政府干預(yù)下的市場(chǎng)，并非一切都由政府控制。

　　其次，所謂的計(jì)劃，即政策制定目標(biāo)，不是否定配額制的理由。由于自由市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，完全嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就像地球的兩極，大部分的經(jīng)濟(jì)體都是混合經(jīng)濟(jì)，尤其是一些發(fā)達(dá)國(guó)家，通過(guò)政府宏觀調(diào)控來(lái)完善市場(chǎng)建設(shè)。具體到新能源發(fā)展這一問(wèn)題，所有市場(chǎng)化高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，美國(guó)、歐洲眾國(guó)、日本、澳大利亞等都采取了一定的對(duì)于新能源的扶持和措施，而非任由市場(chǎng)來(lái)決定新能源的未來(lái)。

　　這是因?yàn)?，它們都認(rèn)可新能源發(fā)展需要政策扶持的合理性。

　　我們的社會(huì)追求效率也追求公平，市場(chǎng)在一般情況下可以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)分配，但由于煤電的負(fù)外部性以及新能源的正外部性無(wú)法自行內(nèi)部化，其引發(fā)的市場(chǎng)失靈需要政策干預(yù)。同時(shí)，可持續(xù)發(fā)展即強(qiáng)調(diào)代際間的公平性，不是通過(guò)市場(chǎng)就可以實(shí)現(xiàn)的。如何在現(xiàn)在與未來(lái)之間公平分配煤炭這種不可再生資源，是倫理道德層面的問(wèn)題，需要通過(guò)政策而非市場(chǎng)來(lái)解決。

　　所以，我們需要政策引導(dǎo)，而非僅僅依靠市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)能源配置的高效與公平。

　　那么需要什么樣的政策呢？這個(gè)政策最好能實(shí)現(xiàn)以最低的成本獲得最高的收益，同時(shí)兼顧公平。

　　中國(guó)現(xiàn)行的主要政策是可再生能源補(bǔ)貼制度，正面臨的問(wèn)題是補(bǔ)貼難以為繼，同時(shí)棄風(fēng)棄光現(xiàn)象嚴(yán)重。由于補(bǔ)貼的來(lái)源、補(bǔ)貼的發(fā)放、價(jià)格的制定全由政府來(lái)制定，不夠靈活且行政成本大，導(dǎo)致這個(gè)政策不夠高效。當(dāng)然我們也可以通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有補(bǔ)貼政策，比如學(xué)習(xí)丹麥，采取將補(bǔ)貼類別更加細(xì)分，補(bǔ)貼價(jià)格調(diào)整更加頻繁等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)相對(duì)高效。

　　但配額制是一種更加靈活的補(bǔ)貼手段，如果設(shè)計(jì)得當(dāng)，能更容易實(shí)現(xiàn)高效性。

　　在世界范圍內(nèi)，已有十幾個(gè)國(guó)家在實(shí)行配額制，每個(gè)國(guó)家，包括美國(guó)的每個(gè)州的配額制方案都是不一樣的。它們的共性在于制定了可再生能源發(fā)電占發(fā)電總量的目標(biāo)，但對(duì)于可再生能源的定義、比重和目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，各地都有自己的套路。

　　于中國(guó)而言，不存在一個(gè)可以完全復(fù)制的樣板。但絕大多數(shù)地方都通過(guò)綠證交易來(lái)降低實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的社會(huì)成本。所以有一點(diǎn)可以基本確定，即中國(guó)需要綠證交易輔助配額制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。于是配額制的關(guān)鍵問(wèn)題在于如何設(shè)計(jì)市場(chǎng)，縱觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，各地在定義、目標(biāo)和手段三方面的分歧也是中國(guó)需要重點(diǎn)考慮的地方。

　　首先，可再生能源要如何定義？除了沒(méi)有爭(zhēng)議的風(fēng)、光發(fā)電外，水電、核電、生物質(zhì)發(fā)電等要不要納入可再生的范疇？如何對(duì)待每一種技術(shù)，是一視同仁，還是給予不同比重？這關(guān)系到綠證的設(shè)計(jì)，是否需要給不同技術(shù)發(fā)電不同的綠證系數(shù)？如果需要，如何確定系數(shù)？

　　其次，比重和目標(biāo)如何定？雖然中國(guó)經(jīng)常與美國(guó)對(duì)標(biāo)，但這次我們還得在中國(guó)特色上下更多功夫。美國(guó)目前只是在大部分州實(shí)施了各具特色的配額制，但由于各具特色，州間的配額制流通受到限制，聯(lián)邦層面更是難以達(dá)成統(tǒng)一目標(biāo)，同時(shí)若達(dá)成同一目標(biāo)，聯(lián)邦配額制與現(xiàn)行各州配額制，尤其是綠證銜接方面也存在問(wèn)題。類比到中國(guó)的省間差異，如何盡量做到公平？設(shè)定什么樣的全國(guó)目標(biāo)，才是代際間的公平？

　　最后，也是最難的市場(chǎng)設(shè)計(jì)。

　　比如誰(shuí)來(lái)履約？中國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策是直接補(bǔ)貼發(fā)電側(cè)，但不考慮用電側(cè)，這造成了大規(guī)模的棄風(fēng)、棄光。那么如何考慮用電側(cè)？大多數(shù)地方的配額制是通過(guò)考核供電公司，即要求供電公司的購(gòu)電中包含一定比重的新能源發(fā)電，從而間接鼓勵(lì)新能源發(fā)電。

　　若將供電公司移植到中國(guó)，是考核電網(wǎng)還是售電公司？若考察電網(wǎng)，會(huì)不會(huì)復(fù)雜了電網(wǎng)的責(zé)任與義務(wù)？電改強(qiáng)調(diào)放開(kāi)兩頭，管住中間。我們期待的電網(wǎng)是像高速公路，單純地負(fù)責(zé)運(yùn)輸。類比鼓勵(lì)新能源汽車(chē)發(fā)展，總不能讓高速公路來(lái)控制其上通過(guò)的新能源汽車(chē)比例。若考核售電公司，也存在問(wèn)題。一來(lái)是增加的售電公司成本如何傳導(dǎo)？放眼國(guó)際，電力市場(chǎng)化完善的地方，供電公司可以通過(guò)電價(jià)將這部分成本傳導(dǎo)至用戶，而市場(chǎng)化不完善的時(shí)候，多以政府征收基金、稅收的形式彌補(bǔ)供電公司的損失。畢竟外部性是針對(duì)社會(huì)每一個(gè)人，應(yīng)由全社會(huì)而非讓單一主體，如售電公司來(lái)承擔(dān)。那中國(guó)要如何選擇？

　　另外，售電公司真能完全決定購(gòu)、售電么？中國(guó)存在電力傳輸?shù)氖￠g壁壘，而事實(shí)又證明可再生能源消納需要省間傳輸。那考核地方政府是否可行？這會(huì)不會(huì)增加行政色彩？畢竟政府在配額制這件事情上更需要承擔(dān)起監(jiān)管者的身份，讓監(jiān)管者來(lái)監(jiān)管自己履約似乎不大恰當(dāng)。另外，政府并不直接參與市場(chǎng)，給地方政府下指標(biāo)，地方政府又如何能通過(guò)市場(chǎng)交易而非行政命令完成任務(wù)呢？如果不通過(guò)市場(chǎng)交易，那如何提高效率呢？

　　履約主體的確定只是市場(chǎng)設(shè)計(jì)中的一小部分，綠證交易怎么設(shè)計(jì)也十分重要。

　　中國(guó)現(xiàn)有的自愿綠證交易并不等于配額制。在很多國(guó)家也存在自愿綠證交易，它是考察消費(fèi)者，強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者自愿承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，但僅僅依靠個(gè)人的環(huán)保情懷是不夠高效的。所以自愿綠證交易只是輔助新能源發(fā)展的手段之一，它能實(shí)現(xiàn)的是高于目標(biāo)的新能源比重。但在目標(biāo)限定下的綠證交易，考核供電公司，而非依靠消費(fèi)者自愿，才是通過(guò)市場(chǎng)，以最低成本達(dá)成目標(biāo)的手段。

　　那強(qiáng)制綠證交易要確定什么？除了之前提到的各種發(fā)電技術(shù)的綠證系數(shù)問(wèn)題，還要不要給綠證價(jià)格制定上下限？如果需要，這個(gè)限額是多少？此外，在中國(guó)金融市場(chǎng)相對(duì)薄弱的情況下，交易要引入多少金融手段？金融監(jiān)管要如何實(shí)現(xiàn)？

　　最后，如何確保履約率，即目標(biāo)完成程度十分關(guān)鍵。即沒(méi)有完成目標(biāo)要如何處罰？行政處罰要不要考慮？經(jīng)濟(jì)處罰要如何限定？罰金到底定多少，與綠證的價(jià)格成怎樣的比例才更合理？

　　以上這些問(wèn)題，只是在配額制設(shè)計(jì)中需要考慮的一部分，還有很多問(wèn)題未一一列舉。但這些問(wèn)題的存在，不能否定我們需要通過(guò)政策發(fā)展新能源、配額制是最靈活高效的政策的事實(shí)。我們現(xiàn)在需要考慮的是，如何盡量完善設(shè)計(jì)。

　　同任何一個(gè)政策設(shè)計(jì)一樣，我們需要更多的學(xué)者來(lái)關(guān)注，通過(guò)構(gòu)建模型、理論分析等方法提供政策參考。我們也需要更多討論，每個(gè)人的認(rèn)知都是有限的，集眾力、充分的利益博弈或許不能達(dá)到最優(yōu)的方案，但一定不會(huì)太差。

　　配額制需要的是關(guān)注、探討，而非全盤(pán)否定。（eo記者 趙希）