英國電力市場化改革帶給我們哪些啟示？

　　三國演義第一回，開篇就提“天下大勢，分久必合，合久必分”古人借此描述事實變化無常，分合無定。但可知，分合之間也蘊藏著必然性和連續(xù)性。我們今天就借著這個典故，聊一聊英國電力市場化改革！

　　作為在美國之后第二個推廣電力作為居民日常使用能源的國家，在借鑒了美國天然氣市場改革的經(jīng)驗后，英國成為世界上第一個展開電力市場市場化改革的國家。作為電力市場“夢開始的地方”，其展開電力改革的內(nèi)因、外力值得我們好好的來求索。同時，英國電力改革作為一個重要節(jié)點，其承接的歷史情境和之后促進的社會進程也為中國的電力改革提供了寶貴的類比經(jīng)驗。在綿綿人類文明史上，電力史不過寫下百年，而電力改革的潮流也自英國而起，延續(xù)至今。

圖1：倫敦夜景俯瞰 （圖片來源：網(wǎng)絡）

　　英國電力元年

　　電燈的發(fā)明和普及為十九世紀的英國帶來了電力市場發(fā)展的契機。早在1881年，依托當時的水電技術，英國就有了第一家面向公眾的發(fā)電站。第二年，就成立了第一家供電公司。在電力作為基礎能源普及之前，英國已經(jīng)有了相對成熟的煤氣市場（注：煤炭進行干餾處理所產(chǎn)生的可燃燒的氣體，主要成分為一氧化碳），為英國人民做飯取暖提供相對清潔方便的能源。19世紀60年代，撞了大運，英國在北海（North Sea）發(fā)現(xiàn)了大量的天然氣儲備。充足的氣體能源的儲備和開發(fā)迅速降低了英國氣體燃料的價格，同時帶來了一場由天然氣取代煤氣的潮流。

　　不過，現(xiàn)在再回望這一段歷史，低廉的氣體價格減緩了電燈在英國的普及和電力基礎設施的建設，也就因此減緩了電力技術和市場發(fā)展的進度。電力在早期發(fā)展時由于成本較高，并不受器重。但是隨著一些電力設施的建設和用電實踐，電力技術卻在不斷的成熟，也算為之后電力一躍取得基礎能源的地位在蓄力。

　　野蠻生長到國有化——分久必合

　　在電力元年之后，英國電力產(chǎn)業(yè)緩慢發(fā)展，地方政府和個人成為發(fā)展的主力軍，逐漸架設了自己區(qū)域的電網(wǎng)并建立了發(fā)電公司，導致英國電網(wǎng)成碎片化分布且沒有標準規(guī)格。到1926年，全英國有近600家供電公司，全部為地方政府和私人所擁有。在不同區(qū)域，電力的電壓、頻率都不相同，有些地方還架設的是直流電，而非以后更普及的交流電。

　　1918年，英國的政府報告中指出：“相較連成一片的電網(wǎng)，碎片化的電網(wǎng)建設導致英國公民在用電時需要支付高昂的費用”。于是英國政府在1919年專門成立了電力委員會（electricity commission）開始籌劃改革措施。經(jīng)過多年的準備，到1926年，中央電力協(xié)會（central electricity board）的成立才標志著真正實踐意義上的“保供運動”（electricity supply act）的開始。這場運動帶來的就是英國電力企業(yè)的國有化。

　　中央電力協(xié)會被授權標準化國家電力供應，并負責規(guī)劃、建設新的發(fā)電設施。大權在手，天下我有！就此英國歷史上第一次電力改革就浩浩蕩蕩的開始了。通過不斷連接已有電網(wǎng)，英國在1933年構建出了最初期的“國家電網(wǎng)”。電力系統(tǒng)的國有化，帶來了英國電力生產(chǎn)的標準化和系統(tǒng)化。大量的私有或地方持有的發(fā)電設施被收購，碎片化的電網(wǎng)被逐步整合。全英在這一時期被整合成為了16個區(qū)塊（area electricity board）來進行電力供給的操作。到1947年，原來的近600家發(fā)電公司已經(jīng)規(guī)劃、整合成132家。

　　這一時期，供電市場國有化的過程很大程度上的提高了人均生產(chǎn)效率，但是整個系統(tǒng)的效率還是相對較低。在之后復盤時，發(fā)覺的非常寶貴的一點是，國有化進程帶來的電力市場標準化和合理化，潛移默化的為之后市場化改革確保了基礎。沒有統(tǒng)一的電力標準，就無法運行真正規(guī)?；碾娏κ袌?。

　　制度的選擇反映了相應地社會需求，英國電力市場國有化改革在社會層面上契合了一個更大的歷史背景——第二次世界大戰(zhàn)。1939至1945年，歐洲戰(zhàn)場腥風血雨。在戰(zhàn)爭前期，英國許多的關鍵工業(yè)產(chǎn)業(yè)就受到了“備戰(zhàn)”時政治的需求，相繼國有化。就此看來，1933年英國電力市場國有化初具成果也為英國的戰(zhàn)時能源供應提供了保障，符合當時英國國家利益和政治訴求。但是，在戰(zhàn)事結束之后，新的社會需求帶來了新的發(fā)展背景，市場化改革的春天也如期而至。

　　市場化的春天——合久必分

　　在20世紀80年代，在意識形態(tài)上，兩種政治話語在英國社會中開始盛行。一方面，社會精英認為，政府需要撤出對經(jīng)濟事務的干預，并且私有化關鍵產(chǎn)業(yè)。與此同時，與之相輔相成的，在經(jīng)濟上“無形的手”的理念受到極大推崇，市場化機制開始盛行。同一時期，美國通過對天然氣市場的一系列改革帶來了天然氣市場的繁榮和社會生產(chǎn)力的提高也令人民和政界眼前一亮。再加上工會勢力的強勢和高社會失業(yè)率，需要政府提振經(jīng)濟，削弱工會實力。時任英國首相的撒切爾夫人就推行了大刀闊斧的私有化改革，對油、氣、電，三大產(chǎn)業(yè)進行了私有化改革。

　　當然，政府不會莽撞行事，在1982年，英國政府就默默的做了相關的政策評估，并且修改了立法允許私有電力公司開展供電業(yè)務，為電力市場化改革開了一個小窗。精心準備之后，在1988年的政府工作白皮書中，推出了電力市場化改革的計劃。白皮書明確提出了改革的動機和核心:“競爭會為電力價格和成本的降低帶來動力，充分保證把用戶的利益首位”。

　　根據(jù)白皮書提出的計劃，在正式推行改革之前，英國也做了相應的制度設計，1987年，將發(fā)電市場的壟斷集團私有化成為三家發(fā)電公司。1988年，在之前16個區(qū)域的基礎上，重新劃分成了12個區(qū)域公司（regional electricity companies）接管了電網(wǎng)設施的所有權，為電力市場化確保了公平的電網(wǎng)接入權，為之后的改革立下了定海神針。

　　1990年，市場化改革的號角最終吹響。

　　圖2：英國電力市場化改革準備流程（制圖：徐征 | 可道）

　　整個電力市場化改革用盡了政策工具，從頭架構了電力市場，推行私有化，實施新規(guī)，實行鼓勵競爭的政策。但是，理想的豐滿，不敵骨感的現(xiàn)實。雖然英國政府做了積極的準備，一開始就用了十八般兵器，但是也經(jīng)歷了三個政策調(diào)整期才最終實現(xiàn)了建立成熟的電力市場機制。

　　調(diào)整期這個事情是大家心照不宣的，新規(guī)上路，總需要試試水。所以在1990年改革開始時，就把前四年視為第一個調(diào)整期。1991年到1994年，這一時期的政策和價格設置主要為了推行資產(chǎn)私有化和批發(fā)市場的建設，因此一定程度上漠視了零售消費者（家庭用電）的短期利益。有評論家就認為，在這一時期的價格升高（圖3）是政府規(guī)章失敗的表現(xiàn)，政府對初期的價格控制，缺乏設計。所以在第一個調(diào)整期的后期，政府就一直努力引入政策，刺激競爭，試圖將改革所釋放的社會效益?zhèn)鬟f到消費者的手中。之后的兩個調(diào)整期則注重市場的反饋，適度的調(diào)節(jié)政策管控。最終建立了現(xiàn)在被廣泛推廣的以電力零售和批發(fā)市場為主體的現(xiàn)代電力市場基本模型。

　　圖3：英國電改時期電力市場價格（圖片來源：Oxford Institute for Energy Studies）

　　整個改革政策的制定依據(jù)多種刺激政策機制，但是也出現(xiàn)了很多的問題。在電力批發(fā)市場建立的早期, 發(fā)電公司只有早期私有化后的三家公司。其中有一家還是核電，無法靈活的控制電力輸出。這個問題在隨后通過第二、第三調(diào)整期，通過提供經(jīng)濟鼓勵政策和放寬法規(guī)門檻控制，逐漸引入新的市場競爭者并解決了之前的問題。另外，由于風險對沖的需求，大多數(shù)發(fā)電和電力批發(fā)商都會為部分電力購買計劃簽署風險對沖合同。這種合同抵消了市場的角色，但卻是保證穩(wěn)定市場價格不得不做的犧牲。

　　到了第二調(diào)整期(1995-1999)的最后，整個市場化改革的優(yōu)勢就逐漸顯現(xiàn)了。1999年在一份對英國電力市場化社會成本效益的分析中指出，市場化使得英國社會成本的效益提升了22個百分點。一個更為直觀的數(shù)據(jù)，在1997年時，平均每個區(qū)域公司的雇員在為309位用戶提供電力服務，到了2000年時，由于整個系統(tǒng)的效率提升，這個數(shù)字提升到了681人。在第二個政策調(diào)整期，整個電網(wǎng)的運行成本就下降了20個百分點，電網(wǎng)運營費用大幅下降。

　　當電力市場運行到第三個調(diào)整期后(2000-2004)，市場效率逐步提升，電力分發(fā)價格大幅下降，由電力市場化帶來的社會福利開始惠及廣大的家庭用戶。英國歷史上第一次電力市場化改革宣告勝利。

　　所以，回首英國的電改之路，重點的啟示有哪些呢？

　　電力市場化改革的目的是為了服務國家政治和經(jīng)濟的需要，因此在推行電力市場化改革政策的時候，要符合具體國家的經(jīng)濟和社會背景。公眾的思想準備是一切社會改革的基礎，市場化思想的成熟和流行是英國電力市場改革的前提。電力市場化改革是一場馬拉松，電力作為一種特殊的商品，在市場化改革的進程中，不能操之過急，需要穩(wěn)健的政策和靈活的政策調(diào)整，以及健全的市場反饋機制來不斷觀察市場對政策的反應。在改革的過程中要不間斷的對電力價格進行設計和管控，以防出現(xiàn)政策調(diào)整失控。（【本文作者徐征，巴黎政治學院國際能源碩士在讀】）