詳解煤炭資源稅改革：從價計征時機(jī)已成熟，清費立稅按5%征收較合理

　　摘要：煤炭企業(yè)平均稅費負(fù)擔(dān)水平在35%左右，其中稅收負(fù)擔(dān)21.03%，是全國工業(yè)行業(yè)平均稅負(fù)水平的2-3倍，煤炭資源稅從價計征會進(jìn)一步加重煤企負(fù)擔(dān)，我們建議先以5%左右為起征點將改革落地，后期視情況再調(diào)整。

　　煤價大跌、煤市低迷，煤炭資源稅改一直是近兩年煤炭行業(yè)最關(guān)注的熱點。

　　4月22日，山西省長李小鵬主持召開省政府常務(wù)會議，研究部署進(jìn)一步落實煤炭20條措施，加快煤炭資源稅由從量計征到從價計征改革。山西本次會議的召開，或?qū)⑦M(jìn)一步加快稅費清理的進(jìn)度，資源稅屬于地方稅，具體稅率將由地方制定，所以地方政府的推動將對其出臺起到關(guān)鍵作用。

　　就跟此前每一次一樣，煤炭資源稅的消息對資本市場和煤炭上下游市場掀起巨大的波瀾。山西的推動，讓煤炭資源稅價改實際落定又近了一步。而媒體從權(quán)威渠道獲取的消息顯示，涉及煤炭的資源稅改革方案已上報國務(wù)院。

　　從2010年開始，筆者就開始在關(guān)注煤炭資源稅改。延宕數(shù)年之后，煤炭資源稅改革的時機(jī)是否真的成熟？改革的關(guān)鍵點又在哪里？結(jié)合這幾年的政策動向和煤炭市場走勢來分析，或許我們就可以很清晰的理清改革的路徑之所向。

　　高煤價，讓煤炭資源稅改尷尬難產(chǎn)

　　資源稅，是政府為調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用，以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對象而征收的一種稅。從上世紀(jì)80年代起，資源稅就在開征，征收模式都是從量計征，即按照銷售數(shù)量乘以規(guī)定的單位稅額來計稅。

　　近十多年來，資源品價格大幅上漲，資源開采企業(yè)收入大幅增加，納稅卻沒有同等幅度增長。出現(xiàn)這樣的問題，就在計稅方法的不合理，從量計價難以體現(xiàn)價格變動因素，這也使得資源稅“促進(jìn)資源合理開發(fā)”的功能喪失。

　　2010年以來，新一輪資源稅改革啟動，大的方向就是由從量改為從價計征。當(dāng)年6月1日，財政部印發(fā)《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，率先在新疆實行原油、天然氣資源稅從價計征，稅率為5%。

　　但是，這次改革并沒有將煤炭納入其中。同年12月1日，資源稅改革試點擴(kuò)大到內(nèi)蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個西部省區(qū)，煤炭資源稅改革仍然缺席。

　　2011年10月10日，國務(wù)院正式發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》（下稱《決定》），并于2011年11月1日執(zhí)行?！稕Q定》提高了焦煤資源稅率，達(dá)到8-20元/噸，其他煤種仍維持0.3-5元/噸，但煤炭資源稅依然為從量計征。

　　相比之前市場預(yù)期的3%-5%從價計征稅率而言，這次調(diào)整對煤企影響較小，對于焦煤市場的整體影響也低于預(yù)期，對煤炭市場影響則更為有限。受地域性因素影響，具體征收額度還需各個地區(qū)按情況制定。

　　筆者分析認(rèn)為，其他煤種的資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)之所以沒有改變，主要是因為以原煤為代表的其他煤種如果實行從價計征的話，煤企的稅負(fù)負(fù)擔(dān)必定增加，這樣上游煤企會將這部分成本轉(zhuǎn)移給下游企業(yè)。

　　當(dāng)時，我國煤炭年產(chǎn)量已經(jīng)超過32億噸，不僅總量巨大，煤炭開采環(huán)境、煤炭質(zhì)量的復(fù)雜性，也決定了不可能在短期內(nèi)推廣從價定率，需要一個過程。

　　還有不得不提的一點是，煤價也處在高位，環(huán)渤海動力煤價格5500大卡動力煤價格在800元/噸。下游火電廠普遍虧損較為嚴(yán)重，如果實行從價計征，火電企業(yè)難以接受煤價上漲帶來的壓力，后期電廠虧損會更加嚴(yán)重。

　　正因為如此，煤炭資源稅改革一直處在尷尬之中，社會呼聲頗高卻難以實際推動。

　　煤價下跌，煤炭資源稅改時機(jī)成熟

　　2012年以來煤炭市場進(jìn)入下行通道，煤炭價格持續(xù)下跌，目前環(huán)渤海地區(qū)動力煤5500大卡煤價為530元/噸，較之前下了近300元/噸。

　　由于經(jīng)濟(jì)增長放緩，以及國家對環(huán)保要求的提高，對煤炭使用量的控制，煤炭市場將整體處于供大于求的狀況，煤價很難出現(xiàn)大幅上漲的可能。從資源稅改革對國民經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生影響的角度來看，煤炭資源稅改也迎來了難得一見的好時機(jī)。

　　而政府監(jiān)管者也明顯看到了這一點，關(guān)于推動煤炭資源稅從價計征改革的聲音明顯多了起來。

　　2013年8月28日，財政部部長樓繼偉提出，將資源稅從價計征范圍擴(kuò)大到煤炭等應(yīng)稅品目，同時清理涉煤收費基金。同年12月底有報道稱煤炭資源稅從價計征改革方案已經(jīng)上報國務(wù)院，該方案提出力爭于2014年開始實施。

　　今年年初，各主要產(chǎn)煤大省也將煤炭資源稅改作為年度工作重點。山西省政府工作報告提到，將積極推進(jìn)煤炭清費立稅和資源稅從價計征改革；內(nèi)蒙古自治區(qū)的政府工作報告中提出，會推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格改革，落實國家煤炭等資源稅從價計征改革；貴州省政府工作報告中明確提出，今年推動煤炭資源稅從價計征。

　　在這些聲音，最激動人心的莫過于國稅總局局長王軍在今年兩會期間的表態(tài)：煤炭資源稅改革方案將很快公布。財政部提交全國人大審議的2014年中央和地方預(yù)算草案報告也顯示，在推進(jìn)稅收制度改革方面，今年要實施煤炭資源稅從價計征改革。

　　但是，“只聞樓梯響，不見人下來”，煤炭資源稅改革至今仍懸而未決。政策制定者葫蘆里到底埋的是什么藥？他們猶豫不決有為的是什么？

　　煤炭資源稅改，清費立稅是關(guān)鍵

　　資源稅作為地方稅，在資源價格不斷上漲的情況下，資源稅征收方式改革，一方面有助于不斷增強(qiáng)資源地政府財政實力，另一方面會在一定程度上提高資源開發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)成本。同時，由于資源稅改革減少了資源開發(fā)企業(yè)的部分利潤，在中央企業(yè)所得稅屬于中央財政收入的情況下，中央財政收入也會受到一定影響。因此，資源稅改革也是中央政府、地方政府和資源行業(yè)之間的三方博弈。

　　正因為如此，從大環(huán)境講煤炭資源稅改革的時機(jī)是相對成熟了，但在推出時間的拿捏上，高層領(lǐng)導(dǎo)也不免慎重再慎重。畢竟，改革的負(fù)面擔(dān)心還是還是有的，因為任何稅費負(fù)擔(dān)最終都可能會通過各種方式轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，煤炭資源稅當(dāng)然也不例外。

　　筆者認(rèn)為，當(dāng)前出臺煤炭資源稅從價計征政策會增加煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，應(yīng)該先“清費”再“立稅”，這樣推動改革，阻力將減小不少。

　　目前涉及我國煤炭產(chǎn)業(yè)的國家稅收16項，行政性收費31項，其中資源類5項，環(huán)境類11項，經(jīng)濟(jì)建設(shè)類3項，行政管理類5項，企業(yè)發(fā)展類1項，社會保障類6項。

　　煤炭企業(yè)平均稅費負(fù)擔(dān)水平在35%左右，其中，稅收負(fù)擔(dān)21.03%，是全國工業(yè)行業(yè)平均稅負(fù)水平的2-3倍。在目前煤炭市場持續(xù)低迷，價格大幅回落的情況下，煤炭企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)沉重的影響尤為突出，而煤炭資源稅從價計征，必然會進(jìn)一步加重煤企負(fù)擔(dān)。

　　筆者認(rèn)為，必須同時清理各種涉煤收費和基金，包括部分省份還在收繳的煤炭價格調(diào)節(jié)基金、煤炭地銷費和出省費等一系列費用。有必要對各級政府出臺資源性稅費、基金進(jìn)行認(rèn)真清理，讓資源稅成為名副其實的資源稅。

　　從價計征，稅率多少才合適？

　　煤炭資源稅從價計征改革，其中稅率的設(shè)定也很關(guān)鍵，只有設(shè)定合理的稅率才能切實減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　由于各省市縣煤炭稅費征收項目和金額的不同，以及動力煤和焦煤等煤種不同，各地煤企需繳納的稅費金額也各異，現(xiàn)僅以具有代表性的山西大同地區(qū)國有重點煤礦動力煤為例，來說明這個問題。

　　目前山西大同地區(qū)國有重點煤礦需繳納稅費主要包括：三項基金（山西煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金以及煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，其中后兩項基金從2013年8月1日起至2013年12月31日止暫停收?。?，保險費、公路基金、水土保持費、土地使用費、中介機(jī)構(gòu)服務(wù)費、排污費、三項費用（教育基金、城建、價調(diào)稅）等總計十二項稅費。其中三項基金費用，動力煤最低繳納31元/噸，煉焦煤最低繳納38元/噸，其他稅費合計5.79元/噸。

　　按照清費立稅的政策設(shè)計，如果是免除一切可能清理基金、稅費負(fù)擔(dān)，政府僅征收煤炭資源稅，按照當(dāng)前稅費負(fù)擔(dān)總和計算，當(dāng)前煤炭資源稅從價計征稅率應(yīng)不高于9.2%，煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)會比現(xiàn)在有所減輕。

　　在僅征收三項基金和資源稅，并免除其他可能清理稅費負(fù)擔(dān)的前提下，資源稅從價計征稅率應(yīng)低于7.75%，可減輕煤企稅費負(fù)擔(dān)。在僅收取山西煤炭可持續(xù)發(fā)展基金和資源稅，并免除礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金和其他一切可能清理稅費負(fù)擔(dān)的前提下，資源稅從價計征稅率低于5.45%，方可減輕煤企稅費負(fù)擔(dān)。

　　結(jié)合上述分析計算，筆者認(rèn)為：將煤炭資源稅率確定在5%左右是比較合理的。如果過低，就起不到改革應(yīng)有的目的；如果過高，會給宏觀經(jīng)濟(jì)走勢帶來壓力、同時會遭致煤炭企業(yè)的反對而增加改革壓力。我們的建議是，先以5%左右為起征點將改革落地，后期視市場情況和各方反應(yīng)再做調(diào)整。

　?。ù笾腔弁ㄓ嵣缳Y深記者，華夏能源網(wǎng)特約研究員）