警惕“偽PPP”項(xiàng)目沖動(dòng)投資

近期，PPP項(xiàng)目簽約消息頻傳。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、地方財(cái)政收支矛盾加劇、地方債管理日趨規(guī)范的大背景下，地方政府將PPP視為拉動(dòng)投資的主力。隨著發(fā)改委和財(cái)政部推出的不少大項(xiàng)目步入落地期，業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，今年P(guān)PP新落地項(xiàng)目規(guī)模將達(dá)2萬(wàn)億元。但需要正視的是，PPP落地還要邁過(guò)不少障礙，在推進(jìn)過(guò)程中逐漸暴露出來(lái)的問(wèn)題值得警惕。

作為投融資和財(cái)政支出創(chuàng)新的重要方式，從2013年底以來(lái)，PPP項(xiàng)目已經(jīng)由部分地區(qū)的試點(diǎn)示范，進(jìn)入了全面、批量推進(jìn)的“快車道”。PPP模式作為規(guī)范地方政府舉債融資的重要機(jī)制，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)層面被寄予厚望。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，PPP項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)個(gè)，投資額超12.7萬(wàn)億元。但目前在推進(jìn)中還存在一些問(wèn)題，權(quán)責(zé)分配不合理，政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，變相融資加大了地方債風(fēng)險(xiǎn)，甚至有“偽PPP”項(xiàng)目變相發(fā)債融資現(xiàn)象發(fā)生。

目前，社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，同時(shí)地方政府以往存在信用透支問(wèn)題，社會(huì)資本參與PPP模式有“三怕”顧慮（怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)），此背景下，地方政府推動(dòng)PPP項(xiàng)目的心態(tài)急切，以設(shè)立PPP項(xiàng)目作為直接目標(biāo)，忽略了PPP模式服務(wù)于有效改善公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，成為“偽PPP”項(xiàng)目出現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。一方面，私人資本界限不明。國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，意味著基建相關(guān)債務(wù)只是從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債表上，地方政府仍需為國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“兜底”；另一方面，合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制虛化。在操作時(shí)，很多地方政府的PPP項(xiàng)目并未遵循“風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等”原則，與傳統(tǒng)BT融資模式的本質(zhì)區(qū)別不明顯。

當(dāng)前，我國(guó)政府將PPP模式視為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主流融資渠道之一，以緩解地方政府財(cái)政壓力，減輕地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并作為提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給側(cè)改革的重要手段。近年來(lái)為提升社會(huì)資本的積極性，各地政府爭(zhēng)相出臺(tái)政策渠道強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和回報(bào)，甚至以降低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的方式為私人資本參與PPP提供收益空間，淡化自身的公共服務(wù)和監(jiān)管職責(zé)，造成PPP模式下的“政府缺位”，一方面，一些“偽PPP”項(xiàng)目引發(fā)了政府的投資沖動(dòng)，缺乏相應(yīng)的科學(xué)評(píng)估，社會(huì)投資者存在亂收費(fèi)和高收費(fèi)的行為，政府未能建立有效約束機(jī)制，難以確保公共利益優(yōu)先；另一方面，由于監(jiān)管力度不及，導(dǎo)致公眾利益受損。如2014年蘭州自來(lái)水污染事件，就給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘。經(jīng)調(diào)查，經(jīng)營(yíng)公司每年投入的預(yù)算很低，技術(shù)設(shè)備未得到及時(shí)更新改造，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的污染事件。

應(yīng)該看到，“偽PPP”項(xiàng)目正將一些潛在危害風(fēng)險(xiǎn)向政府傾斜，導(dǎo)致社會(huì)（納稅人）買單成本過(guò)高。而要慎防“偽PPP項(xiàng)目”，政府要加大對(duì)PPP項(xiàng)目的甄別力度，避免讓PPP模式淪為地方政府的融資工具。一方面，在立項(xiàng)上，應(yīng)杜絕地方政府用“保底承諾、到期回購(gòu)、明股實(shí)債”等方式吸引社會(huì)資本，而是以PPP項(xiàng)目名義立項(xiàng)；另一方面，在財(cái)政補(bǔ)貼上，要將“偽PPP”項(xiàng)目剔除在中央和地方財(cái)政的補(bǔ)貼范圍之外，以保障各類專項(xiàng)資金投放到位。更主要的是，要強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的操作規(guī)范和制度。一是推進(jìn)PPP示范項(xiàng)目的工作，以推廣運(yùn)用規(guī)范PPP模式為重要抓手，形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，以及一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系；二是妥善構(gòu)架國(guó)有資本和民營(yíng)資本的合作機(jī)制，進(jìn)行明確的責(zé)任、收益界定，既有效激勵(lì)企業(yè)尤其是民企的積極性，又充分發(fā)揮其創(chuàng)造性和生產(chǎn)效率，保證公共資金及國(guó)有企業(yè)的合法收益，從而封堵“偽PPP”項(xiàng)目的生存土壤。