專家解讀：不破不立 電力市場(chǎng)化改革開啟加速模式

　　隨著《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的通知》的印發(fā)，本輪電力市場(chǎng)化改革將開啟加速模式。伴隨發(fā)用電計(jì)劃的不斷縮減，市場(chǎng)化交易規(guī)模勢(shì)必進(jìn)一步擴(kuò)大，打破市場(chǎng)壁壘、建立競(jìng)爭(zhēng)充分、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系已呈不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)。

　　放開發(fā)用電計(jì)劃是擴(kuò)大電力市場(chǎng)化交易規(guī)模、建立現(xiàn)代電力市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)條件和必要前提。

　　中發(fā)9號(hào)文件發(fā)布以來，我國(guó)電力市場(chǎng)化交易規(guī)模實(shí)現(xiàn)突破性增長(zhǎng)。2016年，全國(guó)包括省內(nèi)直接交易在內(nèi)的市場(chǎng)化交易電量突破1萬億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量19%。其中，省內(nèi)直接交易電量接近8000億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)85%，為電力用戶釋放了大量改革紅利。

　　為穩(wěn)妥有序推進(jìn)發(fā)用電計(jì)劃放開，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)化交易規(guī)模，進(jìn)一步釋放改革紅利，2017年3月29日，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ穼?duì)于貫徹中發(fā)9號(hào)文件精神、落實(shí)電力體制改革配套文件要求、促進(jìn)電力行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。

　　《通知》對(duì)十個(gè)方面的事項(xiàng)做出了安排，主要涵蓋三方面實(shí)質(zhì)性內(nèi)容：

　　一是在縮減計(jì)劃電量、擴(kuò)大市場(chǎng)化交易電量上，重點(diǎn)體現(xiàn)“四個(gè)有序”；

　　二是在落實(shí)優(yōu)先發(fā)電制度上，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)“五個(gè)明確”；

　　三是在落實(shí)優(yōu)先購電制度的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)引導(dǎo)”。

　　上述三方面的政策機(jī)制設(shè)計(jì)，注重運(yùn)用有機(jī)聯(lián)系、整體設(shè)計(jì)的系統(tǒng)思維，也體現(xiàn)了“有序過渡”、“差別對(duì)待”和“規(guī)范引導(dǎo)”的政策制定理念。

　　一 在縮減計(jì)劃電量、擴(kuò)大市場(chǎng)化交易電量的系列政策設(shè)計(jì)上重點(diǎn)體現(xiàn)“四個(gè)有序”。

　　實(shí)現(xiàn)電力電量平衡從以計(jì)劃手段為主到以市場(chǎng)手段為主的平穩(wěn)過渡，是新一輪電力體制改革明確的方向。為實(shí)現(xiàn)過渡過程平穩(wěn)有序，《通知》進(jìn)一步明確以下事項(xiàng)：

　　一是設(shè)定年度燃煤機(jī)組發(fā)電小時(shí)數(shù)最高上限體現(xiàn)“有序”。

　　《通知》明確，簽訂的發(fā)購電協(xié)議（合同）只要不超過當(dāng)?shù)厥∮蚰甓热济簷C(jī)組發(fā)電小時(shí)數(shù)最高上限，由電網(wǎng)企業(yè)保障執(zhí)行。主要考慮是，通過設(shè)置最高上限，在一定程度上可避免出現(xiàn)一些燃煤發(fā)電企業(yè)發(fā)電利用小時(shí)數(shù)過高，而另一些燃煤發(fā)電企業(yè)利用小時(shí)數(shù)過低造成經(jīng)營(yíng)困難的問題。這種政策設(shè)計(jì)重視在市場(chǎng)效率發(fā)揮過程中，兼顧市場(chǎng)主體的生存權(quán)益，具有鮮明的過渡時(shí)期特征，也是改革“底線思維”的具體應(yīng)用。

　　二是燃煤發(fā)電企業(yè)計(jì)劃電量逐年縮減體現(xiàn)“有序”。

　　《通知》提出，2017年火電計(jì)劃電量在上年火電計(jì)劃利用小時(shí)數(shù)的基礎(chǔ)上縮減至少20%的原則，也提出2018年以后計(jì)劃發(fā)電量比例要配合用電量放開逐年減少的原則。筆者預(yù)計(jì)，到“十三五”末，除保留必要的公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)電計(jì)劃外，煤電發(fā)電計(jì)劃將全部放開。

　　三是新核準(zhǔn)發(fā)電機(jī)組不再安排發(fā)電計(jì)劃體現(xiàn)“有序”。

　　與此前公開征求意見的版本不同，正式印發(fā)的《通知》明確，中發(fā)9號(hào)文件頒布（2015年3月15日）后核準(zhǔn)的煤電機(jī)組，原則上不再安排發(fā)電計(jì)劃。

　　近年來，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、用電增速放緩等因素影響，煤電利用小時(shí)數(shù)持續(xù)下降，電力產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)日趨顯現(xiàn)。然而，2016年，煤電項(xiàng)目依然慣性投產(chǎn)，煤電裝機(jī)增長(zhǎng)近4300萬千瓦。與此同時(shí)，還有一些發(fā)電企業(yè)仍存在盲目投資的沖動(dòng)，一些地方仍將新建煤電項(xiàng)目視為拉動(dòng)投資的重要手段。

　　此次《通知》明確對(duì)新核準(zhǔn)的煤電機(jī)組不安排發(fā)電計(jì)劃，可望有效抑制地方政府和發(fā)電企業(yè)的投資沖動(dòng)，引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)在落實(shí)市場(chǎng)消納空間的基礎(chǔ)上作出合理的投資決策，因此，此舉是通過市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)煤電去產(chǎn)能的重要舉措，具有重大意義。

　　四是跨省跨區(qū)送售電計(jì)劃放開體現(xiàn)“有序”。

　　對(duì)于跨省跨區(qū)送受電，《通知》分為既有清潔能源發(fā)電機(jī)組、既有煤電機(jī)組、新核準(zhǔn)清潔能源發(fā)電機(jī)組、新核準(zhǔn)煤電發(fā)電機(jī)組四大類，分別制定放開措施。

　?、?既有跨省跨區(qū)清潔能源發(fā)電機(jī)組，實(shí)行“保量議價(jià)”，通過優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃重點(diǎn)“保量”，避免因放開發(fā)用電計(jì)劃導(dǎo)致符合國(guó)家戰(zhàn)略的跨省跨區(qū)清潔能源消納困難，價(jià)格則由送受雙方平等協(xié)商或市場(chǎng)化交易確定，并鼓勵(lì)通過轉(zhuǎn)化為中長(zhǎng)期合同的方式落實(shí)。計(jì)劃電量以外的增送部分“量”和“價(jià)”都不保，參與受端市場(chǎng)化競(jìng)價(jià)；

　?、?既有跨省跨區(qū)煤電機(jī)組，視同受電地區(qū)機(jī)組同步推進(jìn)市場(chǎng)化，體現(xiàn)了對(duì)送受雙方煤電機(jī)組的公平性。但對(duì)歷史形成統(tǒng)一分配電量的煤電機(jī)組，發(fā)電計(jì)劃放開比例為受電地區(qū)的一半，說明送電地區(qū)發(fā)電計(jì)劃放開的速度還是比受電地區(qū)要慢。筆者認(rèn)為，政策制定部門應(yīng)該是考慮到現(xiàn)有煤電基地外送是國(guó)家“西電東送”戰(zhàn)略的一部分，已建成的送電通道利用率也不宜過低，從而采取的過渡性措施，體現(xiàn)了“有序放開”的原則；

　?、?新核準(zhǔn)的跨省跨區(qū)清潔能源發(fā)電機(jī)組市場(chǎng)化形成價(jià)格部分應(yīng)逐步擴(kuò)大，意味著在清潔能源補(bǔ)貼越來越困難的情況下，國(guó)家將把清潔能源逐步推向市場(chǎng)，倒逼清潔能源企業(yè)降低成本，提升價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力；

　　④ 與既有的煤電機(jī)組類似，新核準(zhǔn)的跨省跨區(qū)煤電機(jī)組發(fā)電計(jì)劃放開比例是受電地區(qū)一半，同樣屬于考慮“有序放開”原則的過渡性措施。

　　二 在落實(shí)優(yōu)先發(fā)電制度上，重點(diǎn)體現(xiàn)了“五個(gè)明確”

　　《通知》按照差異化原則，進(jìn)一步明確了落實(shí)優(yōu)先發(fā)電制度的具體舉措，主要包括：

　　一是明確了優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃電量的范圍和確定原則。

　　《通知》進(jìn)一步明確，規(guī)劃內(nèi)風(fēng)電、太陽能發(fā)電、核電機(jī)組，水電機(jī)組、熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組的優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃電量分別根據(jù)機(jī)組的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性，按照差異化原則確定。

　　二是明確了優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃電量的價(jià)格形成方式。

　　優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃電量的價(jià)格既可以執(zhí)行政府定價(jià)，也可通過市場(chǎng)化方式形成，二者比例根據(jù)電源特性和供需形勢(shì)等因素確定。

　　三是明確了對(duì)落實(shí)保障性收購政策存在困難地區(qū)的具體要求。

　　一要商請(qǐng)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)際能源局同意；二要研究制定確保可再生能源發(fā)電保障小時(shí)數(shù)逐年增加的解決措施。

　　四是明確優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃指標(biāo)轉(zhuǎn)讓的實(shí)現(xiàn)方式。

　　首先，優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃指標(biāo)轉(zhuǎn)讓須滿足三個(gè)條件：屬于市場(chǎng)化方式確定價(jià)格的計(jì)劃電量；不能實(shí)現(xiàn)簽約；指標(biāo)只能轉(zhuǎn)讓給其他優(yōu)先發(fā)電機(jī)組。其次，轉(zhuǎn)讓可在本地進(jìn)行，也可跨省跨區(qū)開展。最后，對(duì)于無法轉(zhuǎn)讓的，由電網(wǎng)企業(yè)購買，價(jià)格參考本地同類型機(jī)組購電價(jià)格，產(chǎn)生的盈余計(jì)入本地輸配電價(jià)平衡賬戶。

　　五是明確了可再生能源發(fā)電機(jī)組合規(guī)性核查機(jī)制。

　　由地方主管部門會(huì)同能源局派出機(jī)構(gòu)開展核查，主要核查符合規(guī)劃情況和符合國(guó)家規(guī)定程序的情況。經(jīng)查確定為違規(guī)機(jī)組的，不允許并網(wǎng)運(yùn)行，并要納入行業(yè)信用監(jiān)管黑名單。

　　三 在落實(shí)優(yōu)先購電制度的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)體現(xiàn)“三個(gè)引導(dǎo)”

　　一是引導(dǎo)購電主體加快參與市場(chǎng)交易。

　　一方面，《通知》要求各地要加快放開無議價(jià)能力用戶以外的購電主體參與市場(chǎng)交易，具備條件的地區(qū)可擴(kuò)大電力用戶放開范圍，不受電壓等級(jí)限制；另一方面，一旦參與直接交易，應(yīng)全電量參與交易，政府不再下達(dá)用電計(jì)劃。

　　二是引導(dǎo)電力用戶積極參與市場(chǎng)交易。

　　首先，新增大工業(yè)用戶應(yīng)通過簽訂電力直接交易協(xié)議保障供電，鼓勵(lì)其他新增用戶參與電力直接交易；其次，提出要加強(qiáng)培育電力用戶參與市場(chǎng)的意識(shí)，爭(zhēng)取兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)直接交易雙方發(fā)用電曲線實(shí)時(shí)對(duì)應(yīng)。第三，參與市場(chǎng)交易電力用戶不再執(zhí)行目錄電價(jià)；最后，通過保底價(jià)格機(jī)制倒逼用戶積極參與市場(chǎng)，即已參加市場(chǎng)交易用戶又退出的，保底價(jià)格在電力用戶繳納輸配電價(jià)的基礎(chǔ)上，按照政府核定的居民電價(jià)的1.2-2倍執(zhí)行。

　　三是引導(dǎo)售電公司靈活參與市場(chǎng)交易。

　　一方面，售電公司可視同大用戶與發(fā)電企業(yè)開展電力直接交易；另一方面售電公司可代理中小用戶參與直接交易。這就為2017年進(jìn)一步加快售電側(cè)改革，充分發(fā)揮售電公司這一新興市場(chǎng)主體的作用奠定了政策基礎(chǔ)。

　　筆者相信，隨著《通知》的印發(fā)，本輪電力市場(chǎng)化改革將開啟加速模式。伴隨發(fā)用電計(jì)劃的不斷縮減，市場(chǎng)化交易規(guī)模勢(shì)必進(jìn)一步擴(kuò)大，打破市場(chǎng)壁壘、建立競(jìng)爭(zhēng)充分、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系已呈不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，電力體制改革降低企業(yè)成本、優(yōu)化資源配置的改革紅利將進(jìn)一步釋放，市場(chǎng)化終將成為推動(dòng)電力生產(chǎn)和消費(fèi)革命的決定性力量。（文丨 凡鵬飛、李嶸　電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院政策研究室）