水污染治理PPP項(xiàng)目的挑戰(zhàn)及思考

治水多年，建了一大堆工程，為何效果不顯著，還有這么多黑臭水體？到底怎么治理黑臭水體？能不能靠提高污水處理廠的標(biāo)準(zhǔn)把水環(huán)境治理好？治水短期投入巨大，錢(qián)從哪來(lái)？治不好怎么辦？面對(duì)當(dāng)前PPP模式治理水環(huán)境面臨的眾多問(wèn)題與挑戰(zhàn)，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)院資源能源所所長(zhǎng)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專(zhuān)家委員會(huì)委員王家卓針對(duì)當(dāng)前PPP模式治理水環(huán)境的現(xiàn)狀提出了自己的思考與建議。

水環(huán)境治理的現(xiàn)狀與需求

國(guó)務(wù)院的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)水環(huán)境，尤其是黑臭水體的治理，提出了非常明確的要求?！八畻l”中明確提出，“到2017年底，36個(gè)重點(diǎn)城市要基本消除黑臭水體”，“到2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體要得到消除”。

3月22日，環(huán)保部舉行了新聞發(fā)布會(huì)，水環(huán)境管理司司長(zhǎng)表示：“不交差的地方我們可能會(huì)采取一些限制性措施”。中國(guó)的水環(huán)境的治理不是從今天才開(kāi)始的，水環(huán)境治理了多年，但是現(xiàn)在離群眾的期待還有很大差距。為什么會(huì)這樣，原因值得我們深入思考。

2016年2月18日，我國(guó)首次公開(kāi)了全國(guó)城市建成區(qū)黑臭水體總數(shù)為1861條，到2017年2月，黑臭水體總數(shù)達(dá)到了2082條，凈增221個(gè)。圖一為黑臭水體目前的分布情況。整體來(lái)說(shuō)，黑臭水體在東部和中部地區(qū)居多。這些數(shù)據(jù)都來(lái)源于全國(guó)城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)。

圖一 黑臭水體分布狀況

目前黑臭水體除了大家的常規(guī)上報(bào)以外，還有兩個(gè)途徑來(lái)確認(rèn)：一是國(guó)家的衛(wèi)星監(jiān)控；二是通過(guò)“城市水體公眾參與”微信公眾平臺(tái)，所有的群眾都可以進(jìn)行舉報(bào)。在這個(gè)方面，建設(shè)部做了大量的工作，從這兒也可以看出我國(guó)當(dāng)前治理黑臭水體的決心。

過(guò)去大家說(shuō)到治理污水，想到的就是修建污水處理廠，提高污水處理廠的出水標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)之前網(wǎng)絡(luò)上的消息，環(huán)保部門(mén)想修訂《2015城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。網(wǎng)絡(luò)上提到的理由主要有幾個(gè)：一是一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠出水標(biāo)準(zhǔn)僅相當(dāng)于地表水劣Ⅴ類(lèi)，所以污水處理廠也可以被看成是污染源；二是污水處理廠完全可以采用更加先進(jìn)的生產(chǎn)工藝將輸出水質(zhì)提高到地表水Ⅳ類(lèi)甚至Ⅲ類(lèi)；三是將污水處理廠出水水質(zhì)提高到地表水Ⅳ類(lèi)，僅需增加成本0.1元/噸。其實(shí)仔細(xì)分析，這些觀點(diǎn)都是站不住腳的。

截至去年年底，中國(guó)已經(jīng)建成了約4000多個(gè)污水處理廠，還有1500個(gè)正在建設(shè)中。這么多污水處理廠建好了，城市水環(huán)境有所改善，但是并沒(méi)有達(dá)到大家的預(yù)期。其中一個(gè)重要的原因是對(duì)重處理輕收集，對(duì)污水收集管網(wǎng)的重視不足。

對(duì)水環(huán)境PPP項(xiàng)目的十個(gè)問(wèn)題思考

過(guò)去治水的弊端、國(guó)家政策的壓力以及當(dāng)前國(guó)家對(duì)PPP的大力支持，都是我們當(dāng)前在水環(huán)境治理領(lǐng)域推廣PPP的驅(qū)動(dòng)力。關(guān)于水環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目面臨的問(wèn)題，我個(gè)人認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：

問(wèn)題一：項(xiàng)目什么時(shí)候開(kāi)始招標(biāo)？目前，有帶方案招標(biāo)和不帶方案招標(biāo)兩種方式。如果帶方案的話(huà)，工程設(shè)計(jì)和造價(jià)都會(huì)很清晰，政府在管理上也會(huì)比較方便，但同時(shí)也會(huì)束縛了企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新性。如果不帶方案招標(biāo)，只是先粗略地匡算一個(gè)價(jià)格，企業(yè)可能會(huì)很喜歡這種方式，但是對(duì)于政府來(lái)說(shuō)在管理上會(huì)帶來(lái)困難。所以這是一個(gè)兩難的問(wèn)題。

問(wèn)題二：什么是真的水環(huán)境PPP？我個(gè)人很反對(duì)把水環(huán)境治理PPP分成工程總承包（EPC）和運(yùn)營(yíng)（O），這與按效果付費(fèi)是背道而馳的，是假的PPP，與傳統(tǒng)的水環(huán)境治理沒(méi)有區(qū)別。個(gè)人的觀點(diǎn)是，真正的水環(huán)境治理的PPP項(xiàng)目，可用性付費(fèi)是要和效果掛鉤的。

問(wèn)題三：什么樣的績(jī)效考核要求是可以接受的？現(xiàn)在有一些地區(qū)對(duì)水環(huán)境治理的績(jī)效考核是嚴(yán)苛到近乎不合理。有些企業(yè)為了投標(biāo)不得不先接受考核標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上很難落實(shí)。

問(wèn)題四：誰(shuí)是合格的社會(huì)資本？前些天網(wǎng)上報(bào)道認(rèn)為，環(huán)境沒(méi)治好，是因?yàn)榄h(huán)保項(xiàng)目都讓建筑商中標(biāo)了。對(duì)此我有不同的看法。站在政府的角度來(lái)說(shuō)，政府需要的是同時(shí)具備投資、設(shè)計(jì)、技術(shù)、建設(shè)和運(yùn)維五位一體的單位。一些大的企業(yè)可能具備其中四點(diǎn)，但唯獨(dú)欠技術(shù)。水環(huán)境治理技術(shù)性很強(qiáng)。合格的水環(huán)境社會(huì)資本還應(yīng)該具備技術(shù)和資源整合的能力。

問(wèn)題五：政府除了“裁判員”，還要做什么？一些地方政府最初的想法是把水環(huán)境治理交給專(zhuān)業(yè)公司來(lái)做，自己當(dāng)好“裁判員”，做好最后的驗(yàn)收。但實(shí)際上政府需要發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。政府還需要做好“運(yùn)動(dòng)員”，提供土地和作業(yè)面、審查規(guī)劃設(shè)計(jì)文件，還有治理工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染源。海口就是一個(gè)很典型例子，政府做了非常多的工作，工程建設(shè)政府全程跟蹤，大力推動(dòng)，同時(shí)通過(guò)行政管理手段為中標(biāo)的社會(huì)資本治理水環(huán)境提供了大量的外部支持。

以?？跒槔？谠?jīng)進(jìn)行過(guò)多次的截污和治理，但是效果不佳。

在這種情況下，?？诓扇〉拇胧┦牵?/p>

1）成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在水務(wù)局的基礎(chǔ)上成立水辦，決心開(kāi)始按照PPP的模式選擇社會(huì)資本方和技術(shù)方，通過(guò)引入外部力量來(lái)治理?？诔鞘袃?nèi)河。

2）各區(qū)負(fù)責(zé)自己區(qū)內(nèi)項(xiàng)目，跨區(qū)的項(xiàng)目由市里負(fù)責(zé)。治理費(fèi)用統(tǒng)一由市政府負(fù)擔(dān)。

3） 2016年3月，?？谑幸肓薖PP深圳萬(wàn)德商務(wù)咨詢(xún)和法律咨詢(xún)。

4） 2016年5月，經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商，形成了6個(gè)標(biāo)段，總投資約為37億元。

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