環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局與PPP的關(guān)系如何?

PPP的環(huán)保機遇得益于近三年各界對環(huán)境保護的空前重視,環(huán)保產(chǎn)業(yè)被賦予七大新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重任。那么,這一輪的PPP革命,對環(huán)保產(chǎn)業(yè)將有什么影響?環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局與PPP的關(guān)系如何?PPP2.0時代,是國企還是民企的機遇?如何清除環(huán)保PPP的發(fā)展障礙?E20環(huán)境平臺高級合伙人、北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤為您解讀。

自2004年,建設部126號文--特許經(jīng)營條例打開了PPP(政府與社會資本合作)在中國的第一次大批量落地的實踐,深刻影響了市政公用行業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局,后來者稱其為特許經(jīng)營時代或者PPP1.0時代。而當前,轉(zhuǎn)由國家發(fā)改委和財政部共同全面推動的基礎(chǔ)設施投資模式改革,被稱為PPP的2.0時代。

PPP的環(huán)保機遇得益于近三年各界對環(huán)境保護的空前重視,環(huán)保產(chǎn)業(yè)被賦予七大新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重任,尤其氣十條(《大氣污染防治行動計劃(2013-2017》)、水十條(《水污染行動計劃》)、土十條(《土壤污染防治行動計劃》)的發(fā)布。與此同時,十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置起決定性作用”的主張,隨后,PPP在兩年多的時間里被大力推進,發(fā)改委和財政部分別出臺各類法規(guī)政策,包括國開行和農(nóng)發(fā)行在內(nèi)的專項基金也在大力扶持PPP項目落地。2016年10月13日,財政部第三批示范項目公布,萬億規(guī)模在隨后的世界銀行的會議上吸引了全球的目光。

那么這一輪的PPP革命,對環(huán)保產(chǎn)業(yè)又將有如何影響?

PPP的中國進程

說到特許經(jīng)營,它是PPP在法國應用的一種主要形式(在其他國家各有不同選擇),主要應用于城市基礎(chǔ)設施的建設和運營。而PPP在中國落地的主要戰(zhàn)場,則主要集中在地方政府事權(quán)層面。早在1994年,原國家計委推動了廣西來賓B電廠等五個項目,開啟了中國PPP模式的元年。不過,對比后來被建設部廣為推廣的污水和垃圾處理BOT類型的特許經(jīng)營項目,來賓B電廠的特許經(jīng)營模式并未能在隨后被廣泛推廣,背后的原因,可以被理解為在供電,包括通信、鐵路等類似領(lǐng)域,雖然同樣屬于公共服務,但由于其本身需要全國統(tǒng)籌的特點,最終被央企所壟斷和瓜分,而地方政府所控制的公共服務領(lǐng)域,由于地域分割特點,沒有形成大型央企集團的空間,因此社會資本在建設部的鼓勵下有機會利用地方政府的融資需求而獲得成長空間。

如果能理解到這一背景,那么,就會對2014年9月23日國務院發(fā)布的43號文對地方債務控制背后和PPP等方面的緊密聯(lián)系有深刻的理解。不同于歐美國家的州縣高度自治的模式,在中國中央集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)特點下,中央政府需要管控和負責兜底地方政府的各項行為。43號文的發(fā)端就是中央希望控制地方政府債務問題,典型的僅僅依托地方政府的財政擔保進行投融資行為的投融資平臺融資模式和BT模式都被財政部明確叫停。除推行PPP以外,財政部還通過發(fā)行地方債和安排專項基金等更可控的方式,對地方債務進行置換和路徑替代。

這就是從央地政府關(guān)系角度來理解中國的PPP的發(fā)展情況,從這個角度看去,PPP在中國被賦予的一項特殊責任:對地方債務的控制和對地方政府投融資模式的深層變革,并希望由此將地方政府從開發(fā)型轉(zhuǎn)向服務型,這是中央支持推動PPP改革的出發(fā)點。與此對應的是,同期實施的《環(huán)保法》也是中央政府通過立法明確地方政府的環(huán)境責任,氣、水、土三個“十條”實際上是中央政府為治理環(huán)境,給地方政府下的菜單,埋單也以地方政府為主。除了從央地關(guān)系來分析以外,PPP模式還受到部委關(guān)系和公私關(guān)系(企業(yè)所有制關(guān)系)兩方面的影響,筆者稱之為理解中國特色PPP的三大關(guān)系。它們影響著PPP在中國落地的發(fā)展路徑,后面還會有深入的分析。

近三年,由發(fā)改委和財政部爭相努力推動的PPP2.0,可謂推動級別提高了,推動政府與社會資本合作的詞匯,多次明確出現(xiàn)在國務院的相關(guān)文件中;其次,這次幾乎所有的行業(yè)主管部委均不同程度參與了PPP的推動,PPP的相關(guān)文件經(jīng)常聯(lián)合二十多個有關(guān)部委發(fā)布;再次,由于地方債務越來越被關(guān)注,本次PPP的推動與地方融資平臺的整頓緊密相關(guān),甚至隱隱還要兼顧保障基礎(chǔ)設施投資和GDP增長的任務;最后,由于上述種種原因?qū)е翽PP的應用范圍大大被擴充,政府購買服務的PPP模式(PFI)中大量純公益類和非運營類的項目,如市政道路、地下管網(wǎng)和黑臭水體治理等也被擴充到PPP的范圍。不過,這也帶來爭議,因為這類項目融資目的突出、工程量巨大而運營屬性不突出,被部分人質(zhì)疑為本質(zhì)上有點類似被叫停的BT模式的拉長版。

好消息是隨著財政部的PPP項目庫日趨完善促進了信息公開,尤其三批示范項目為研究中國的PPP提供了更好的數(shù)據(jù)樣本。PPP項目落地比例逐步提高,前兩批至今已落地約50%,這意味著金融機構(gòu)和社會資本一起,在觀望中逐步開始適應和參與PPP這個地方政府的新融資方式,雖然為此做出的調(diào)整并不容易和順風順水。

同時,我們要看到,雖然后期民企參與PPP的比例有所提高,但在大型項目和項目總金額上,國企依然具有明顯的優(yōu)勢。

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