我國應(yīng)建立和完善碳交易管理體制

應(yīng)對氣候變化、推進綠色低碳發(fā)展已成為當今世界的潮流。我國是發(fā)展中國家，雖然暫時不承擔強制減排義務(wù)，但作為全球最大的二氧化碳排放國，已開始受到越來越大的國際減排壓力。出于承擔國際責任和實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的考慮，我國政府已經(jīng)在開展碳交易試點。而碳交易試點的展開，非常迫切地需要建立和完善碳交易管理體制。

碳交易管理體制建設(shè)困境

我國碳交易管理體制建設(shè)存在的問題。一是現(xiàn)有管理體制是一定階段的產(chǎn)物，與目標要求存在一定的差距。由于我國暫時沒有被《京都議定書》列為強制減排國，不需要承擔強制減排義務(wù)，但是，作為溫室氣體排放大國，不排除我國在不久的將來被施加強制減排義務(wù)的可能，這必將對碳交易管理體制建設(shè)提出新的更高的要求。

二是各部門之間存在職能交叉重疊問題。我國現(xiàn)行與碳交易有關(guān)的應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排管理體制中管理主體較多，各部門職能存在一定的重疊和交叉，如中國清潔發(fā)展機制基金管理中心管理的項目由國家發(fā)展改革委和財政部共同審核和監(jiān)管，職責界定不甚清晰，容易導(dǎo)致管理缺位、錯位和越位。同時，由于歷史原因形成的部門利益格局，也使得部門之間相互協(xié)調(diào)溝通存在一些困難。

三是從事碳交易的中介機構(gòu)較為缺乏，且監(jiān)管不力。目前我國從事碳交易的專業(yè)金融機構(gòu)、信息服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、第三方認證機構(gòu)等方面高質(zhì)量的中介機構(gòu)還相對較少，并且缺乏有效的監(jiān)管，未形成良好的市場競爭秩序。以CDM項目為例，由于國家發(fā)展改革委僅對CDM項目申請的第二階段的審核負責，對于其他各階段沒有進行有效監(jiān)控，使得國內(nèi)一些不太合格的中介機構(gòu)充斥著市場。

我國碳交易管理體制建設(shè)面臨的困難。一是碳排放總量控制條件尚不成熟導(dǎo)致管理對象缺乏。實施碳排放交易的重要前提是總量控制，但我國是發(fā)展中國家，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，能源消耗巨大，控制溫室氣體排放面臨著巨大壓力和特殊困難。按照“共同但有區(qū)別責任”原則，考慮到人均排放、歷史排放等因素，我國只能通過提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、降低單位GDP二氧化碳排放強度來實現(xiàn)減排目標，而不可能承諾絕對減排。由于沒有進行總量控制，碳排放權(quán)的稀缺性難以形成，使得國內(nèi)碳交易市場無法真正形成，從而導(dǎo)致碳交易管理體制缺乏碳排放權(quán)配額等管理對象。

二是相關(guān)法律法規(guī)不健全導(dǎo)致管理效力有限。目前我國防治大氣污染的現(xiàn)行法律法規(guī)大都是針對環(huán)境和人體有害氣體而制定的，對二氧化碳排放大多運用政策進行管理。法律法規(guī)的不健全，使得碳交易管理體制缺乏效力，無法對排放權(quán)交易規(guī)則、交易方式、糾紛解決機制、碳排放權(quán)交易試點的法律授權(quán)等關(guān)鍵問題進行規(guī)范，也無法對各部門的職責履行進行有效監(jiān)管。

三是交易所發(fā)展不規(guī)范導(dǎo)致管理效率低下。交易所交易量小且發(fā)展不規(guī)范，對我國碳交易管理體制有效發(fā)揮作用形成了制約。

建立和完善我國碳交易管理體制的建議

建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的碳交易管理體制框架。在現(xiàn)有與碳交易有關(guān)的應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立一個統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、高效運行的碳交易管理體制，共分四個層次：第一個層次是國務(wù)院層次，具體機構(gòu)為國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，它是碳交易管理體制的頂層機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與碳排放權(quán)交易有關(guān)的一切重大事務(wù)。第二個層次是部委層次，包括國家發(fā)改委(含國家能源局)、環(huán)保部及其他相關(guān)部委。第三個層次是地方政府層次，包括省市縣各級政府及其相關(guān)管理部門，與第一二層次具有對應(yīng)性。第四個層次是非政府層次，包括交易所、企業(yè)，以及獨立的第三方認證機構(gòu)、金融機構(gòu)、信息服務(wù)機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會等中介機構(gòu)。此外，還有可以同時存在于以上四個層次的專家組織。

明確各部門的職責與分工。在碳交易管理體制中，國家發(fā)展改革委負責碳排放權(quán)總量控制計劃制定、配額分配、價格監(jiān)管等職能;環(huán)保部承擔碳交易的登記、注冊、核查、監(jiān)測等職能;國家統(tǒng)計局負責碳交易的數(shù)據(jù)統(tǒng)計職能;工信部、科技部、財政部、稅務(wù)總局、中國人民銀行、國家能源局和氣象局等其他部委在國務(wù)院應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，積極配合國家發(fā)改委等部門的工作。在地方政府層面，一方面積極推進碳交易試點，進行區(qū)域性碳交易市場的探索和實踐，另一方面適時設(shè)立與中央各部委對口的碳排放權(quán)交易管理部門，并明確職責分工。專家組織則依托國家氣候變化專家委員會等開展各種課題研究，為政府決策者提供政策建議。

建立部門間的溝通協(xié)調(diào)機制。建立健全中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府與非政府組織之間的溝通協(xié)調(diào)機制。一是在明確中央各部委職責和分工的基礎(chǔ)上，以國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組框架內(nèi)的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)辦公室為依托，加強中央部委之間的分工協(xié)作和有效溝通;二是通過定期或不定期地組織地方政府相應(yīng)管理部門的管理人員進行集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)、中央政府部委赴地方調(diào)研等方式，加強中央政府和地方政府之間以及地方政府之間在碳交易管理體制建設(shè)方面的交流和學(xué)習(xí);三是加強政府部門與非政府組織之間的溝通和協(xié)作，充分發(fā)揮專家組織、中介機構(gòu)和交易所的作用。

培育和規(guī)范專業(yè)的碳交易中介機構(gòu)。重點培育和完善如下四類專業(yè)的碳交易中介機構(gòu)：一是專業(yè)認證機構(gòu)。負責開展碳排放量的審定和核查，并向交易所提交相關(guān)報告，以保證碳交易市場信息客觀、公正、有效。認證機構(gòu)由環(huán)保部統(tǒng)一管理，認證機構(gòu)要取得資質(zhì)必須向環(huán)保部申請，審核批準后才允許從事業(yè)務(wù)，不符合條件的認證機構(gòu)一律取締。二是金融機構(gòu)。要發(fā)揮金融機構(gòu)在提高碳交易市場流動性、豐富產(chǎn)品組合、提供避險工具等方面的積極作用。三是信息服務(wù)機構(gòu)。負責定期發(fā)布碳減排的供求信息，科學(xué)預(yù)測碳減排一、二級市場價格的變動趨勢，為碳減排企業(yè)提供參考。四是行業(yè)協(xié)會。通過行業(yè)協(xié)會凝聚企業(yè)，形成統(tǒng)一聯(lián)盟，建立聯(lián)合談判機制，減少碳減排企業(yè)間的無序惡性競爭，利用我國在碳減排總量上的絕對優(yōu)勢，提高國際碳交易定價能力。

建立健全碳交易法律和制度體系。在條件成熟時，借鑒《中華人民共和國環(huán)境保護法》中明確規(guī)定實行污染物排放總量控制制度的做法，制定《溫室氣體排放總量控制管理辦法》，明確總量控制的一系列具體措施，并逐步完善總量控制追蹤體系及監(jiān)督管理機制。制定專門的《碳排放權(quán)交易法》，對溫室氣體的排放許可、分配、交易、管理、交易雙方的權(quán)利義務(wù)、法律責任等做出規(guī)定，為排放權(quán)交易市場的運行提供法律依據(jù)和保障。此外，制定和完善主體資格審查制度，統(tǒng)一的注冊、登記、報告、監(jiān)測和核證制度，以及相關(guān)的交易跟蹤制度，為碳交易管理體制發(fā)揮效力提供制度保障。

(備注：《中國碳交易市場機制建設(shè)》全書由國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍主編)