內(nèi)行看門道之財政系紀鑫華博士評PPP管理辦法：亮點多多

　　 作為推進PPP項目規(guī)范實施的重要抓手，PPP項目財政管理辦法自征求意見開始便在業(yè)內(nèi)引起強烈反響，終得見辦法正式出臺?！墩蜕鐣Y本合作項目財政管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）總結(jié)了本輪PPP推廣三年多來實踐經(jīng)驗，尤其是在明確PPP項目政府財政管理要求、細化財政部門職責和工作流程、鼓勵社會資本發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢、調(diào)動社會資本的參與積極性、強化項目的公開透明要求等五方面做了優(yōu)化，以利于PPP項目的規(guī)范實施和高效運營。

　　一、進一步明確PPP項目的政府財政管理要求

　　PPP合作的目的在于向社會公眾提供各類公共服務，社會資本在PPP項目中的合作方Public是本級政府，也正是基于此，筆者認為《辦法》中所明確的各項財政管理要求是本級政府的公共財政管理要求，“統(tǒng)籌安排財政資金、國有資產(chǎn)等各類公共資產(chǎn)和資源與社會資本開展平等互惠”合作，包括政府資產(chǎn)負債管理、政府收支管理、政府支付義務和預算約束等。

　　1、《辦法》規(guī)定了PPP項目政府方資產(chǎn)負債的管理。涉及的國有資產(chǎn)管理，應建立資產(chǎn)管理臺賬，相關(guān)的“存量國有資產(chǎn)或股權(quán)作價入股、現(xiàn)金出資入股或直接投資等”應納入政府綜合財務報告；“涉及個特許經(jīng)營權(quán)授予或轉(zhuǎn)讓的”，應由項目實施機構(gòu)“以合理價值折價入股、授予或轉(zhuǎn)讓”；對于存量資產(chǎn)，還應依法客觀公正地進行評估并出具相關(guān)報告。

　　2、《辦法》還對PPP項目中政府全口徑收支范圍做了明確。政府收入包括“資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險索賠”等收入，而支出則包括“從財政資金中安排的股權(quán)投資、運營補貼、配套投入、風險承擔”等支出，行業(yè)主管部門應將所有PPP項目的全部收支納入預算。

　　二、進一步細化財政部門職責和工作流程

　　依據(jù)相關(guān)法律和42號文、結(jié)合PPP模式操作指南相關(guān)細則，《辦法》進一步規(guī)范了PPP項目全生命周期中財政部門履職行為，細化了財政部門的相關(guān)職責和工作流程。

　　1、財政部門的主要職責。財政部門應切實履行項目“識別論證、政府采購、預算收支與績效管理、資產(chǎn)負債管理、信息披露與監(jiān)督檢查”等職責，并貫穿于PPP項目全生命周期內(nèi)各相關(guān)環(huán)節(jié)的財政管理工作，以保證項目規(guī)范實施和高效運營。

　　2、財政部門的工作流程。從《辦法》可以看到，財政部門的工作貫穿于PPP項目全生命周期各環(huán)節(jié)，具體包括：

　?。?）項目識別和準備階段，財政部門主要負責物有所值評價、財政承受能力論證及PPP項目開發(fā)目錄管理；

　?。?）項目采購階段，財政部門應加強對采購的支持服務和監(jiān)督，尤其是采購方式選擇上，《辦法》明確要求單一來源采購方式“應當嚴格符合法定條件，并經(jīng)上級政府采購主管部門批準”；還應“充分向社會公開項目采購信息”；同時，該階段財政部門還需重點審查合同內(nèi)容與項目前期方案和兩評相比“是否發(fā)生實質(zhì)性變更”，以免降低項目質(zhì)量要求或增加政府支付義務；

　?。?）項目執(zhí)行階段，《辦法》細化了PPP項目納入預算的具體流程，“跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃”、“下一年度財政資金收支納入預算管理”，報本級政府和人大同意，“保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力”；《辦法》還結(jié)合預算編制相關(guān)要求，明確了編報PPP項目收支預算的具體時間節(jié)點和要求；而財政部門則應“充分考慮績效評價、價格調(diào)整等因素，合理確定預算金額”。

　　在項目執(zhí)行階段，《辦法》還突出強調(diào)了項目績效的監(jiān)控，“對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價”，“確保階段性目標與資金支付相匹配”，并“依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預算資金”，“最終促進實現(xiàn)項目績效目標”。

　　同時，項目執(zhí)行過程中，財政部門還應加強項目所涉及的國有資產(chǎn)和股權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)權(quán)屬等方面的管理。

　?。?）項目移交階段，財政部門應會同行業(yè)主管部門“做好項目資產(chǎn)移交工作”，并不得將項目公司的債務移交政府。

　　3、財政部門對PPP項目的債務管理?！掇k法》再次強調(diào)“嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務”、“項目實施不得采用建設(shè)-移交方式”，在期滿移交時不得將公司債務移交給政府；同時，針對目前少數(shù)地方政府的不規(guī)范做法，《辦法》要求“不得將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期支付責任，以規(guī)避PPP項目相關(guān)評價程序”。

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