如何發(fā)揮好環(huán)境保護(hù)責(zé)權(quán)配置作用？

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境立法已經(jīng)形成了較為完善的法律體系，立法數(shù)量蔚為可觀。但法條并不等于法治。我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)的有效實(shí)施，要重在落實(shí)所規(guī)定的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。其中，政府、排污者、社會(huì)公眾之間的責(zé)權(quán)配置及實(shí)現(xiàn)問題，是環(huán)境法實(shí)施中至關(guān)重要的3個(gè)環(huán)節(jié)，直接影響著環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施的成效。

1強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任

我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施要遵循“不得惡化”的法律原則，進(jìn)一步明確“合法排放+持續(xù)改善”。

強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任，這是環(huán)境法治的首要問題。

為了順應(yīng)自然規(guī)律，有效保護(hù)人類的生存和發(fā)展環(huán)境，環(huán)境法以義務(wù)和責(zé)任為基本手段，來調(diào)整人與自然之間的矛盾和緊張關(guān)系。從義務(wù)和責(zé)任的角度來保護(hù)環(huán)境，已得到全世界大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)同。環(huán)境法上的義務(wù)和責(zé)任，既包括政府的義務(wù)和責(zé)任，也包括企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、自然人的義務(wù)和責(zé)任等。《斯德哥爾摩宣言》指出，在實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)方面，各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)最大的責(zé)任。筆者認(rèn)為，強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任，是環(huán)境法治中最為迫切，也是最需要優(yōu)先解決的問題。為什么政府要承擔(dān)最大的責(zé)任？筆者認(rèn)為，這是由政府的三重身份所決定的，即政府是公共環(huán)境的托管者、良好生態(tài)的捍衛(wèi)者、保護(hù)環(huán)境的參與者。

現(xiàn)代環(huán)境法都是以政府責(zé)任作為首要的約束對(duì)象的。如《加拿大環(huán)境法》第二條專門規(guī)定了政府的義務(wù)?！度毡经h(huán)境基本法》第一條規(guī)定“本法的目的，是通過制定環(huán)境保護(hù)的基本理念。明確國(guó)家、地方公共團(tuán)體、企（事）業(yè)者及國(guó)民的責(zé)任和義務(wù)……”《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，實(shí)行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制，就是進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任的重要措施。我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)需要更加明確規(guī)定政府責(zé)任：一是積極責(zé)任，即全面落實(shí)地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的規(guī)定。具體而言，政府環(huán)境責(zé)任主要包括如下內(nèi)容：保證必要的環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)公眾參與環(huán)保、政府遵守環(huán)境法律和政策、嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律等。其中，政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是其首要責(zé)任。二是消極責(zé)任，即明確規(guī)定政府因違反環(huán)境法所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。在當(dāng)前的國(guó)情下，要強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任，還需要通過法治手段強(qiáng)化地方政府之間的協(xié)作，完善跨區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。同時(shí)，還需要強(qiáng)化環(huán)保部門的權(quán)威性和獨(dú)立性，改革現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制，使其能夠介入政府的前端決策，而不應(yīng)僅僅局限于后端的污染治理。

尤為重要的是，我國(guó)應(yīng)當(dāng)引進(jìn)和堅(jiān)持“不得惡化原則”。所謂不得惡化，就是說在國(guó)家嚴(yán)格的法律或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之后，不能僅僅要求合法，還要求環(huán)境不得繼續(xù)惡化。因?yàn)?，如果法律或?biāo)準(zhǔn)出臺(tái)了，但環(huán)境仍然在繼續(xù)惡化，法律就失去其制定的初衷。

《美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定“最大限度地合理利用環(huán)境，不得使其惡化或者對(duì)健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不應(yīng)有的后果”。美國(guó)《清潔空氣法》明確規(guī)定了防止顯著惡化的原則。2015年8月，我國(guó)新修訂的《大氣污染防治法》第二條明確提出“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，這為劃定“不得惡化”的環(huán)境保護(hù)底線并將其上升為環(huán)境法的重要原則，建立完善的環(huán)境質(zhì)量改善機(jī)制提供了法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施也要遵循“不得惡化”的法律原則，進(jìn)一步明確“合法排放+持續(xù)改善”這一更加嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求，即已經(jīng)達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的城市，仍然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取有效措施，促進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量持續(xù)不斷地改善。

2強(qiáng)化排污者的環(huán)境責(zé)任

在環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施過程中，注重多元化的主體、多元化控制是有效的社會(huì)控制方式。

強(qiáng)化排污者的環(huán)境責(zé)任，這是環(huán)境法治的核心問題。

有效約束排污者，是環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，也是環(huán)境法實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，環(huán)境法律法規(guī)發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)是各國(guó)紛紛加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境法規(guī)的有效實(shí)施，環(huán)境法實(shí)施能力和執(zhí)法效率得到迅速提高。我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施狀況不理想的重要原因之一，就是我國(guó)對(duì)排污者的法律約束過于寬松，導(dǎo)致違法成本過低。要解決好環(huán)境法的實(shí)施問題，強(qiáng)化排污者的義務(wù)和責(zé)任，需要在兩個(gè)方面進(jìn)行改革：

第一，規(guī)則需完善。環(huán)境立法的完善，要重在杜絕形式主義，突出義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化治理手段之間的協(xié)同，細(xì)化規(guī)則，使法律規(guī)則具有較強(qiáng)的可操作性。其中，法律責(zé)任是提高法律制度實(shí)施有效性的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際社會(huì)已經(jīng)比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定更為嚴(yán)厲的法律責(zé)任，包括董事和高管人員的個(gè)人責(zé)任、生態(tài)恢復(fù)、加大刑事制裁力度等。

第二，機(jī)制要?jiǎng)?chuàng)新。在總體上解決有法可依問題的情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究問題就顯得更為突出、更加緊迫。當(dāng)社會(huì)主義法律體系形成后，法治建設(shè)的主要任務(wù)要轉(zhuǎn)移到有法必依或法律實(shí)施上。當(dāng)前，與其他法律的實(shí)施情況相比較，環(huán)境法實(shí)施中存在的問題較多。

環(huán)境法律的實(shí)施機(jī)制要進(jìn)行創(chuàng)新，基本的方法有兩條：一是構(gòu)建多元化的控制主體，包括個(gè)人自律、合同相對(duì)方控制等。二是采取多元化的控制手段，包括命令和強(qiáng)制、環(huán)境合同等。在環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施過程中，注重多元化的主體、多元化控制是有效的社會(huì)控制方式。在第一方控制方面，要加強(qiáng)企業(yè)自律，使他們?cè)谄髽I(yè)的運(yùn)行過程中能夠加強(qiáng)內(nèi)部控制和內(nèi)部管理來保護(hù)環(huán)境。在第二方控制方面，通過環(huán)保責(zé)任狀、排污權(quán)交易合同中的相對(duì)方進(jìn)行控制，也是一種很好的法律實(shí)施機(jī)制。在第三方控制方面，可以加強(qiáng)社會(huì)組織、社會(huì)成員對(duì)排污者的控制。由于環(huán)境法律法規(guī)調(diào)整對(duì)象的特殊性，命令和強(qiáng)制手段仍然是基本手段。但是，除了命令與強(qiáng)制的手段之外，當(dāng)今環(huán)境法更加注重采取非強(qiáng)制的多元化手段。如行政指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)手段、財(cái)稅手段、環(huán)境合同等，從而使環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施手段越來越豐富、靈活、有效。

3強(qiáng)化環(huán)境權(quán)益的司法救濟(jì)

環(huán)境法治更需要充分發(fā)揮民眾的力量，有效地動(dòng)員社會(huì)公眾，注重通過司法手段維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益。

強(qiáng)化環(huán)境權(quán)益的司法救濟(jì)是環(huán)境法治的重要基礎(chǔ)。

傳統(tǒng)上，我國(guó)的環(huán)境法治遵循的是一條自上而下的道路，也就是突出政府監(jiān)管，突出管理與被管理的問題，而忽視社會(huì)參與?？傮w上是“管理者—被管理者”這樣兩極的法律約束機(jī)構(gòu)。

發(fā)達(dá)國(guó)家早期也同樣如此。但是自上世紀(jì)五六十年代以來，在英國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)家，因?yàn)閲?yán)重的公害和其他污染問題，導(dǎo)致民眾奮起抗?fàn)?，從而在環(huán)境領(lǐng)域開始走向自下而上的道路。美國(guó)環(huán)境法的發(fā)展史說明，通過社會(huì)成員的積極參與，并通過法院支持公民訴訟來實(shí)施國(guó)家法律，環(huán)境法治會(huì)有顯著的進(jìn)步。美國(guó)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人在回顧自上世紀(jì)70年代以來的美國(guó)環(huán)境保護(hù)歷史時(shí)認(rèn)為，當(dāng)代環(huán)境法治最為重要的進(jìn)展之一，就是由公民原告提起的環(huán)境訴訟，打開了法院的大門，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境共治打下了社會(huì)基礎(chǔ)。

鑒于環(huán)境法是共治性的法律，環(huán)境法治更需要充分發(fā)揮民眾的力量，有效地動(dòng)員社會(huì)公眾，注重通過司法手段維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益。黨的十八大報(bào)告提出，要健全環(huán)境損害賠償制度。無(wú)疑，加強(qiáng)對(duì)公民環(huán)境民事權(quán)益司法救濟(jì)，是促進(jìn)人與自然和諧相處的基礎(chǔ)性手段。關(guān)于環(huán)境民事權(quán)益的司法救濟(jì)問題，需要重點(diǎn)推進(jìn)的任務(wù)是：

第一，暢通救濟(jì)渠道，強(qiáng)化社會(huì)參與。環(huán)境法律法規(guī)具有共治性，要求社會(huì)成員的普遍參與。我國(guó)應(yīng)當(dāng)暢通對(duì)民事權(quán)益的司法救濟(jì)渠道，鼓勵(lì)公眾運(yùn)用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益，彌補(bǔ)政府監(jiān)管留下的空白和不足。當(dāng)前，尤其要注重強(qiáng)化公益訴訟機(jī)制，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下提起公益訴訟，維護(hù)社會(huì)公共利益。

第二，完善救濟(jì)機(jī)制，有效懲戒排污者。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境民事權(quán)益的司法救濟(jì)不足。我國(guó)亟須創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，提高環(huán)境司法的有效性，包括提高賠償金額，實(shí)施禁令制度、恢復(fù)原狀制度等。此外，環(huán)境司法專門化也是國(guó)外環(huán)境法治的重要經(jīng)驗(yàn)。目前，最高法院已對(duì)設(shè)立專門的環(huán)保審判機(jī)構(gòu)做出了規(guī)劃和部署，環(huán)境司法的專門化將顯著提高司法救濟(jì)的權(quán)威性和有效性。

作者系中央黨校政法部經(jīng)濟(jì)法室副主任