補(bǔ)貼缺口將達(dá)600億 可再生能源發(fā)展亟待制度補(bǔ)漏

如果將常規(guī)化石能源比作是能源結(jié)構(gòu)領(lǐng)域的“主食”，那么可再生能源就是其中非常有營養(yǎng)的“配餐”。而且這個“配餐”是越做越大。

資源緊張、環(huán)境污染、氣候變化是當(dāng)今世界各國面臨的三大挑戰(zhàn)，其根源在于化石能源長期大規(guī)模的開發(fā)。按目前的化石能源開發(fā)強(qiáng)度，全球已探明煤炭和油氣儲量只能開采110多年和50多年，資源緊缺問題嚴(yán)峻。而應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，最好的做法就是加快可再生能源的替代。

近些年來，我國可再生能源發(fā)展迅速，以風(fēng)電和光伏為例，據(jù)國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2015年年底，我國并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量1.3億千瓦，“十二五”期間年均增長34.6%，已連續(xù)4年居世界第一；全國并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機(jī)容量4218萬千瓦，是2010年的165倍，已超越德國躍居世界第一。而“十三五”風(fēng)電和光伏的目標(biāo)分別是2.1億千瓦和1.5億千瓦。

就在發(fā)展迅猛的同時，我國可再生能源發(fā)展也面臨著越來越突出的挑戰(zhàn)。

國家能源局新能源和可再生能源司司長朱明指出，目前我國已進(jìn)入加快能源轉(zhuǎn)型、推動能源革命的關(guān)鍵時期，可再生能源已進(jìn)入到增量替代、區(qū)域性存量替代的發(fā)展階段，能源轉(zhuǎn)型的矛盾日益突出。

能源替代競爭加劇

如果一件事物去替代另一件事物，就必然存在競爭，這是無法回避的。例如，以風(fēng)電為代表的可再生能源發(fā)展迅猛，同時受到常規(guī)能源的擠壓也與日俱增。尤其是近年來，棄風(fēng)限電現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。

近日，國家能源局公開發(fā)布了《關(guān)于2015年度全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價的通報》，通報指出，2015年棄風(fēng)限電形勢嚴(yán)峻，全國棄風(fēng)電量339億千瓦時，比上年增加213億千瓦時，全國風(fēng)電平均利用小時數(shù)創(chuàng)5年新低。光伏發(fā)電棄電量也比上年上升2.05個百分點。

然而情況還在持續(xù)惡化。

國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心主任王仲穎表示，2016上半年全國棄風(fēng)棄光更是達(dá)到371億千瓦時，半年的棄風(fēng)棄光量已經(jīng)相當(dāng)于去年全年的棄風(fēng)棄光量，甚至超過了2015年全年全社會新增用電量。

發(fā)改委能源所所長韓文科指出，“十三五”期間，我國能源消費低速增長的狀態(tài)將延續(xù)，傳統(tǒng)煤電大量過剩，發(fā)電利用小時數(shù)不斷走低。在資源寬松背景下，可再生能源在項目布局、電力市場空間、輸電通道利用、能源系統(tǒng)創(chuàng)新、政策扶持等方面與化石能源利用之間的矛盾越來越明顯。

“自《可再生能源法》實施十年以來，電價附加已經(jīng)進(jìn)行了三次調(diào)整，從0.001元/千瓦時提高至目前的0.019元/千瓦時。在國際經(jīng)濟(jì)下行，國內(nèi)產(chǎn)能過剩的情況下，工商企業(yè)降電價呼聲較高，與提高可再生能源電價附加形成矛盾，電能無法消納，棄風(fēng)限電也就越來越多。”中圣清潔能源投資（江蘇）有限公司大中國區(qū)經(jīng)理陳海告訴記者。

除了經(jīng)濟(jì)性不具備競爭力之外，可再生能源在我國能源發(fā)展中的中長期戰(zhàn)略定位仍不清晰，也制約了可再生能源的發(fā)展。

朱明表示，雖然國家層面制定了非化石能源發(fā)展目標(biāo)，但地方各級政府和相關(guān)發(fā)電企業(yè)在可再生能源發(fā)展方面的責(zé)任和義務(wù)仍不明確。落實能源生產(chǎn)和消費革命，推動能源轉(zhuǎn)型仍應(yīng)該進(jìn)一步提出具體有效的措施，確保國家戰(zhàn)略有效引導(dǎo)各級地方政府和相關(guān)企業(yè)的投資行為。

“與能源轉(zhuǎn)型先進(jìn)國家相比，我國可再生能源特別是風(fēng)電、太陽能發(fā)電等新能源占能源消費的比重與先進(jìn)國家相比仍較低，未來需要完善支持政策，使新能源在我國能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更重要的作用。”朱明說道。

補(bǔ)貼壓力持續(xù)增大

說起可再生能源的政策支持，首先想到肯定就是補(bǔ)貼政策。

為支持可再生能源，特別是風(fēng)電和光伏發(fā)電的發(fā)展，我國在《可再生能源法》的框架下，采用了國際上通行的固定電價政策，即風(fēng)電和光伏發(fā)電電價與當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿電價的差異由國家專門設(shè)立的可再生能源電價附加補(bǔ)足。

不過，可再生能源電價補(bǔ)貼資金不足的問題卻是愈演愈烈。國家發(fā)改委價格司副處長支玉強(qiáng)介紹說，截至今年上半年，該項補(bǔ)貼資金缺口累計達(dá)到550億元左右，“盡管第六批可再生能源補(bǔ)貼目錄很快要下發(fā)實施，會緩解一定的壓力，但是隨著可再生能源新增規(guī)模的不斷擴(kuò)大，到年底預(yù)計突破600億還是很有可能的。”

支玉強(qiáng)認(rèn)為，造成現(xiàn)在這種補(bǔ)貼資金缺口很大的一個重要原因在于自備電廠規(guī)模的快速擴(kuò)大，由于它們基本不繳或者較少地繳納包括可再生能源附加在內(nèi)的政府性基金，因此可再生能源附加的理論征收額度與實際征收額差別比較大。

“之前對可再生能源發(fā)展速度預(yù)估不足，導(dǎo)致了可再生能源電價補(bǔ)貼資金發(fā)放不及時的問題。而隨著年度可再生能源裝機(jī)規(guī)模不斷增加，舊的補(bǔ)貼沒有到位，新的需求又在加速，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金缺口不斷擴(kuò)大，從現(xiàn)在來看，補(bǔ)貼資金問題已經(jīng)成為制約行業(yè)發(fā)展的大問題。”陳海指出。

能源經(jīng)濟(jì)學(xué)者聶光輝告訴記者，目前，補(bǔ)貼模式在操作過程中，也不可避免地出現(xiàn)一些問題，致使一部分補(bǔ)貼資金遲遲不能到位。這是規(guī)則、制度設(shè)計上的問題，這其中資金不夠發(fā)不夠用所產(chǎn)生的問題更大。此外，由于相關(guān)部門工作協(xié)調(diào)不夠，申報流程復(fù)雜，導(dǎo)致發(fā)放不及時，落實不到位。

據(jù)了解，現(xiàn)行可再生能源補(bǔ)貼申報和審批流程過于繁瑣，也是補(bǔ)貼不能及時到位的一個重要原因。對此，中國可再生能源學(xué)會的相關(guān)專家表示：可以簡化可再生能源電價附加的征收和補(bǔ)貼申報、審批、撥付方式，規(guī)定可再生能源電力附加收支均由電網(wǎng)公司代為完成。

針對我國可再生能源補(bǔ)貼資金缺口大的問題，有分析人士指出，我國現(xiàn)行可再生能源電價政策和補(bǔ)貼政策需要做出調(diào)整，首先組成電價的兩部分——燃煤標(biāo)桿電價和財政補(bǔ)貼要分離，以適應(yīng)當(dāng)前電力市場化改革的需要。同時，把差價補(bǔ)貼模式變成定額補(bǔ)貼，并且逐步降低標(biāo)準(zhǔn)，同時調(diào)整補(bǔ)貼的方向，更多地傾向于分布式。

“根據(jù)國際經(jīng)驗，可再生能源的發(fā)展最終是需要基于市場機(jī)制建設(shè)。要推進(jìn)配額制和綠色證書交易機(jī)制，通過市場來發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，最終的目標(biāo)是要取消補(bǔ)貼。”對于補(bǔ)貼政策未來發(fā)展，一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士告訴記者。

中國可再生資源學(xué)會副理事長孟憲淦認(rèn)為，價格補(bǔ)貼機(jī)制要體現(xiàn)一個最基本的原則，即使投資者有合理的成本和合理的利潤，如果沒有利潤可圖，沒有人愿意投資，行業(yè)也難以發(fā)展壯大。但如果利潤過高，政府負(fù)擔(dān)過重，發(fā)展也難以持續(xù)。所以可再生能源補(bǔ)貼的價格機(jī)制要不斷進(jìn)行調(diào)整，改革價格補(bǔ)貼機(jī)制的目的，就是要不斷降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，直到不給補(bǔ)貼。

不過有相關(guān)專家也表示，現(xiàn)階段我國還不完全具備可再生能源發(fā)展所需的市場化條件，配額制與統(tǒng)籌規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，是適合目前國情的可再生能源發(fā)展的主要途徑。

法律層面急需完善

面對日益沉重的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，倒逼著可再生能源需要一步步向平價上網(wǎng)邁進(jìn)，這就需要通過技術(shù)來進(jìn)一步降低可再生能源發(fā)電上網(wǎng)價格。除此之外，在法律層面，與可再生能源相關(guān)法律也需要進(jìn)一步完善，以確保相關(guān)政策能堅決執(zhí)行。

與可再生能源最相關(guān)的就是《可再生能源法》，從《可再生能源法》公布實施至今，可再生能源的價格補(bǔ)貼機(jī)制仍在不斷摸索。

近日，在《可再生能源法》實施十周年研討會上，有專家指出：再不完善可再生能源法，誰也救不了限電企業(yè)。

據(jù)了解，《可再生能源法》明確規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)未按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，處以發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失額一倍以下的罰款。然而，在執(zhí)行過程中，并沒有一個發(fā)電企業(yè)去主張這樣的訴求，也沒有任何一個電網(wǎng)企業(yè)被處罰。

國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究與國際合作中心主任李俊峰指出，目前全國出現(xiàn)了大面積棄風(fēng)限電問題，全國人大卻沒有啟動追責(zé)程序。“《可再生能源法》實施十年，更要突出‘依法治能’，我們向全國人大建議，應(yīng)考慮一些追責(zé)問題。特別是那些不用通過執(zhí)法檢查就可以發(fā)現(xiàn)的問題，全國人大可以立即對相關(guān)部門進(jìn)行追責(zé)。”

國電集團(tuán)副總經(jīng)理謝長軍也表示，可再生能源立法存在著一些問題，部分法律條款還不夠完善，存在理論脫離實際的情況，未能有效指導(dǎo)地方政府科學(xué)合理制定可再生能源發(fā)展規(guī)劃，同時，立法缺乏環(huán)保條款。

聶光輝指出，由于當(dāng)前的政策措施和制度建設(shè)不配套，各類新能源的專項規(guī)劃或發(fā)展路線圖未及時出臺，且缺乏市場監(jiān)管機(jī)制，并不能很好地適應(yīng)可再生能源發(fā)展的要求?！犊稍偕茉捶ā啡孕枰M(jìn)一步細(xì)化。

據(jù)了解，下一步全國人大將加強(qiáng)對《可再生能源法》實施情況的監(jiān)督，推動法律精神全面貫徹落實，適時修訂完善法案內(nèi)容，將《可再生能源法》真正建設(shè)成為可再生能源產(chǎn)業(yè)的根本大法，推動可再生能源產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。