排污許可核心制將“越位”環(huán)評(píng)

傳言已久的環(huán)境管理制度改革思路終于浮出水面。昨日北京商報(bào)記者獲悉，環(huán)保部副部長(zhǎng)趙英民在出席第十屆區(qū)域空氣質(zhì)量管理國(guó)際研討會(huì)時(shí)首先提出建立以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度，制訂管理名錄，實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋，同時(shí)逐步將固體廢物和環(huán)境噪聲依法納入排污許可管理。業(yè)內(nèi)專家分析稱，這意味著，實(shí)施多年的環(huán)評(píng)制度將被弱化，而排污許可核心制正式被環(huán)保部確定為今后的環(huán)境管理新方向。

近兩年，環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人頻繁在公開(kāi)場(chǎng)合表示，正在考慮以排污許可證為核心的新型環(huán)境管理制度。直到最新表態(tài)中，趙英民明確提出，“十三五”期間，我國(guó)逐漸簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)制度，確定排污許可證核心制，正式拉開(kāi)了改革的大幕。

不可否認(rèn)，在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理制度中，環(huán)評(píng)的地位確實(shí)十分“強(qiáng)勢(shì)”。然而，自去年起，環(huán)評(píng)制度的變革已經(jīng)悄然開(kāi)啟。蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉介紹，去年初，國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件明確規(guī)定除了海洋和重大項(xiàng)目環(huán)評(píng)，其他項(xiàng)目環(huán)評(píng)改為后置審批時(shí)就證明我國(guó)環(huán)評(píng)制度已經(jīng)開(kāi)始松動(dòng)。而日前，多位專家也獨(dú)家向北京商報(bào)記者證實(shí)，按照我國(guó)環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，現(xiàn)在十分“強(qiáng)勢(shì)”的環(huán)評(píng)制度將逐漸被簡(jiǎn)化。

具體來(lái)說(shuō)，北京國(guó)能中電能源有限公司董事長(zhǎng)、環(huán)保部燃煤大氣污染控制工程技術(shù)中心副主任白云峰分析稱，環(huán)保部此前撤銷總量司，新設(shè)大氣、水、土三司其實(shí)就是為環(huán)境管理制度改革埋下伏筆，由此開(kāi)始，我國(guó)將在弱化單一項(xiàng)目環(huán)評(píng)同時(shí)愈發(fā)收緊對(duì)區(qū)域規(guī)劃的環(huán)評(píng)，并同時(shí)加強(qiáng)以排污許可證制度為核心的管理。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光表示，我國(guó)對(duì)于環(huán)境管理制度改革的目標(biāo)是提高效率、降低成本，按照這一思路，環(huán)評(píng)需要被簡(jiǎn)化、改革，剝離掉不應(yīng)屬于它的職能，讓環(huán)評(píng)成為企業(yè)自主行為，政府不再審批環(huán)評(píng)。

白云峰進(jìn)一步解釋稱，我國(guó)對(duì)于環(huán)境管理制度的改革并不僅僅是簡(jiǎn)單的由排污許可證代替環(huán)評(píng)。“此前我國(guó)的環(huán)境管理制度突出的是基于總量控制的環(huán)評(píng)制度，但我們發(fā)現(xiàn)強(qiáng)化單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)后，并不能完全控制住區(qū)域的排污總量，這意味著對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的事前管理卻缺乏對(duì)過(guò)程和結(jié)果的管控也是不行的。因此，我們將改變?cè)瓉?lái)‘簡(jiǎn)單粗暴’的控制方式，對(duì)環(huán)境管理制度進(jìn)行優(yōu)化。”白云峰表示，調(diào)整之后，企業(yè)將受到更嚴(yán)格、更細(xì)化的管理，環(huán)保、節(jié)能將必須被納入生產(chǎn)閉環(huán)之中，而不是作為配套裝置出現(xiàn)。

而且，夏光直言，目前我國(guó)很多企業(yè)做環(huán)評(píng)純粹就是為了通過(guò)政府審批，環(huán)評(píng)報(bào)告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評(píng)很多時(shí)候根本無(wú)法充分發(fā)揮應(yīng)有的效力。在中國(guó)政法大學(xué)等多個(gè)單位聯(lián)合發(fā)布的新《環(huán)保法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告中也指出，在調(diào)研涉及大部分企業(yè)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)課題組發(fā)現(xiàn)，北京、天津、廣東等8個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市環(huán)保廳（局）在查處相關(guān)案件時(shí)依然存在準(zhǔn)許建設(shè)單位補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的情形，占比達(dá)到26%，前置環(huán)評(píng)真正起到的制約作用可能并不如“看起來(lái)那么美”。

變革的推行往往會(huì)伴隨諸多爭(zhēng)議。上述新《環(huán)保法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告中明確指出，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》實(shí)施后，我國(guó)排污許可證制度實(shí)施狀況依然不樂(lè)觀，雖然新《環(huán)保法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都提出了總量控制與排污許可證制度，但上述法律中的相關(guān)規(guī)定仍多為抽象宏觀規(guī)定，對(duì)于制度具體內(nèi)容、排污量的監(jiān)測(cè)與核定等具體操作內(nèi)容還欠缺程序性規(guī)定，國(guó)務(wù)院也未出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，在實(shí)踐中排污許可制度缺乏可操作性。

雖然環(huán)保部已經(jīng)明確，未來(lái)我國(guó)將全面推開(kāi)排污許可制度，進(jìn)而形成排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執(zhí)行下去的主要原因除了法律制度細(xì)節(jié)沒(méi)有具體落地外，還有就是執(zhí)法能力無(wú)法跟上。上述報(bào)告也指出，目前我國(guó)現(xiàn)行的排污許可證一般是針對(duì)排放二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化學(xué)需氧量這四種國(guó)控重點(diǎn)污染物的大型工業(yè)企業(yè)發(fā)放，對(duì)于中小企業(yè)、事業(yè)單位不予發(fā)放，因此這造成大量企業(yè)和單位游離于有效控制之外，其次，一些地方排污許可證缺乏有效監(jiān)測(cè)管理，排污許可證最終變成了排污注冊(cè)證，證上的各種要求、指標(biāo)沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)到排污企業(yè)。

而且，馮嘉表示，目前我國(guó)還無(wú)法對(duì)企業(yè)排污量進(jìn)行連續(xù)性監(jiān)測(cè)，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一。