鋼鐵行業(yè)“去產(chǎn)能”對經(jīng)濟的影響

2016年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要著力推進供給側結構性改革，并將“去產(chǎn)能”明確為五大結構性改革任務之首。近年來，隨著經(jīng)濟下行壓力加大，鋼材市場需求回落，鋼鐵行業(yè)在快速發(fā)展過程中積累的矛盾和問題逐漸暴露，鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難加劇、虧損面和虧損額不斷擴大，鋼鐵企業(yè)停產(chǎn)退出也正進入密集期。鋼鐵是河北省的支柱產(chǎn)業(yè)，能否有效化解過剩的鋼鐵產(chǎn)能、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，對河北經(jīng)濟企穩(wěn)回升具有重要意義。

河北省鋼鐵行業(yè)“去產(chǎn)能”情況

（一）“去產(chǎn)能”的進展情況。“十二五”期間，河北省累計壓減煉鐵產(chǎn)能3391萬噸、煉鋼4106萬噸，節(jié)能降耗取得明顯成效，鋼鐵、水泥等六大高耗能行業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)比重較2010年下降10個百分點，全省單位GDP能耗累計下降23%以上。2013年，河北省提出化解產(chǎn)能過剩的"6643"工程，即截至2017年完成6000萬噸鋼鐵、6100萬噸水泥、4000萬噸標煤、3600萬重量箱玻璃產(chǎn)能削減任務。據(jù)蘭格鋼鐵研究中心測算，2015年河北省淘汰煉鐵產(chǎn)能占全國的59%，淘汰煉鋼產(chǎn)能占全國的76%。這顯著高于河北省鋼鐵產(chǎn)能在全國的占比，不利于鋼鐵產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。

（二）化解鋼鐵過剩產(chǎn)能的主要措施。河北省依法依規(guī)淘汰鋼鐵產(chǎn)能，嚴格執(zhí)行環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全、技術等法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策，達不到標準的鋼鐵產(chǎn)能要依法依規(guī)退出。

一是利用行政手段分配任務。河北省政府與有關設區(qū)市簽訂責任書，將壓減鋼鐵產(chǎn)能總任務、年度任務按指標分解到各市，各市再將壓減任務根據(jù)各企業(yè)規(guī)模大小按比例分配。為增強可操作性，唐山市和邯鄲市均建立市級產(chǎn)能指標交易平臺，讓有效鋼鐵產(chǎn)能向優(yōu)勢核心企業(yè)集中。

二是加大環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法力度。從2014年起，河北對鋼鐵行業(yè)污染物排放采用比國家更嚴格的標準，主動擴大特別排放限值實施范圍。河北省不斷提高標準，倒逼部分排放不達標企業(yè)投入巨資在環(huán)保設施上。這一手段正在發(fā)揮作用，預計部分企業(yè)將因環(huán)保不達標而被迫關停。

三是制定新的產(chǎn)業(yè)政策標準。河北將450立方米及以下高爐、35噸及以下轉(zhuǎn)爐列為落后產(chǎn)能予以淘汰，高于國家規(guī)定的400立方米高爐、30噸轉(zhuǎn)爐標準，國家規(guī)定的落后產(chǎn)能已于2014年底前淘汰完畢。《河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整方案》再次把轉(zhuǎn)爐標準提高到40噸，為完成壓減任務起到了重要作用。

四是利用價格手段淘汰落后產(chǎn)能。2014年，河北省將差別電價、差別水價和懲罰性電價的管理權限授權設區(qū)市、直管縣及擴權縣（市）人民政府。各地可結合實際情況，對淘汰類、限制類設備用電、用水和超過能耗限額標準的企業(yè)產(chǎn)品（工藝）用電，在現(xiàn)行差別電價、差別水價和懲罰性電價加價標準基礎上適當提高加價標準。

五是用獎補資金提高壓減積極性。在申請國家獎補資金的基礎上，2014年，河北省財政拿出10億元，按照每壓減一噸煉鐵產(chǎn)能獎補20-25元，一噸煉鋼產(chǎn)能獎補25-30元標準，對拆除裝備的企業(yè)給予適當獎補。

河北省鋼鐵行業(yè)“去產(chǎn)能”對經(jīng)濟的影響

（一）對財政稅收和經(jīng)濟增長的影響。據(jù)測算，要完成“6643”工程中鋼鐵產(chǎn)能壓減任務，截至2017年底，河北將累計造成2580億元的資產(chǎn)損失；影響557億元的稅收收入（直接影響稅收收入159億元，間接影響稅收收入398億元）?？紤]到鋼鐵之外的其他行業(yè)，化解過剩產(chǎn)能對就業(yè)的影響會更大。2013年，調(diào)結構、治理大氣等措施對工業(yè)增加值的影響約為2個百分點，對GDP增速影響約為1%。2014年GDP增速受此影響約1.75個百分點。尤其是2014年一季度，河北省GDP增速只有4.2%，較上年同期9.1%的增速，下降約5個百分點。

（二）對金融信貸風險的影響。截至2015年末，河北省銀行業(yè)金融機構鋼鐵行業(yè)貸款余額2125億元，不良貸款余額3.3億元，不良貸款占比較少。根據(jù)人民銀行征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)，河北省鋼鐵行業(yè)的逾期貸款規(guī)模相對較小，主要以逾期一年以上為主。假定上述逾期貸款因為“去產(chǎn)能”全部轉(zhuǎn)化為不良貸款，雖然對不良貸款率增長幅度的總體影響較小，但對個別銀行機構可能會有較大沖擊。從規(guī)模來看，逾期貸款主要集中在國有商業(yè)銀行、城商行等其他商業(yè)銀行，逾期總額分別占所有逾期貸款的48.77%、31.19%。從機構類型來看，城商行等其他商業(yè)銀行、合作金融機構的逾期貸款比率最高，分別為7.85%、6.87%，可能成為受“去產(chǎn)能”沖擊較大的兩類機構。

（三）對就業(yè)的影響。2016年，根據(jù)“6643”工程的進度安排，河北省化解鋼鐵過剩產(chǎn)能的目標為壓減煉鐵產(chǎn)能1000萬噸、煉鋼產(chǎn)能800萬噸。由于河北省鋼鐵企業(yè)人均年產(chǎn)鋼量約為450噸/人，預計2016年河北省鋼鐵行業(yè)受“去產(chǎn)能”影響的人數(shù)約為1.78萬人。另外，河北省提出“十三五”末將鋼鐵產(chǎn)能控制在2億噸。按照2015年全國粗鋼平均產(chǎn)能利用率67%來測算，河北省粗鋼產(chǎn)能約2.8億噸。除了2016年的壓減任務外，2017年至2020年將淘汰煉鋼產(chǎn)能7200萬噸，平均每年淘汰1800萬噸，每年受到影響的職工人數(shù)約為4萬人。考慮到圍繞鋼廠產(chǎn)業(yè)鏈服務的就業(yè)人員，實際失業(yè)人數(shù)將更多。

河北省鋼鐵行業(yè)“去產(chǎn)能”面臨的困難

（一）政府“去產(chǎn)能”的手段受限。行政化手段能夠產(chǎn)生立竿見影的效果，但存在以下問題：一是缺乏法律政策依據(jù)。從已有的法律規(guī)定來看，淘汰過剩產(chǎn)能拆除相關設備依據(jù)不充分。淘汰落后產(chǎn)能僅限于政策倡導的范圍，至今尚未進入立法范疇，政策的執(zhí)行缺少具體的法律依據(jù)，因此從法理上講最多只能對國有獨資企業(yè)直接實施，民營企業(yè)和混合所有制企業(yè)將面臨“法無授權不可為”的困境。二是可能導致供給產(chǎn)量驟降，僅上下游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有需求就能推動價格非理性波動，阻礙生產(chǎn)要素向新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。例如，上世紀九十年代末，因為對鋼鐵需求的預期出現(xiàn)錯誤，政府采取了壓減產(chǎn)能的政策，在一定程度上導致鋼鐵產(chǎn)能的大爆發(fā)。三是可能會導致經(jīng)濟出現(xiàn)陡峭的剛性下滑，破壞經(jīng)濟的回旋彈性和社會勞動力市場的韌性，進而形成就業(yè)、經(jīng)濟基本面惡化等方面的問題。

（二）企業(yè)缺乏“去產(chǎn)能”主動性。一是鋼鐵企業(yè)虧損并不一定意味著破產(chǎn)關門，只要存在邊際利潤，企業(yè)就會繼續(xù)生產(chǎn)。目前，鋼鐵企業(yè)普遍持觀望態(tài)度，希望熬過行業(yè)寒冬并保住市場地位，形成“囚徒困境”。二是隨著鋼鐵行業(yè)“去產(chǎn)能”的不斷推進，企業(yè)面臨的損失不斷加大，企業(yè)的抵觸情緒也將不斷增加。一方面，壓減的裝備更大型化，企業(yè)投資損失加大。由于落后產(chǎn)能的界定標準是設備的有效容積，企業(yè)不斷壓小上大，高爐從450立方米及以下增至以450-1080立方米為主，轉(zhuǎn)爐從30噸及以下增至50噸。噸產(chǎn)能投資相應較大幅度增加，在相同補貼條件下企業(yè)損失加大，企業(yè)抵觸情緒將增大。另一方面，工序流程趨于連續(xù)化和一體化，工序間依賴程度明顯提高。前期淘汰的裝備以獨鐵、獨鋼企業(yè)居多，整體裝備水平較低，且工序間相互影響相對較弱。但未來面臨壓減的大都屬于在產(chǎn)的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，工序產(chǎn)能基本匹配，生產(chǎn)的連續(xù)化、一體化特征較為明顯。部分或全部拆除煉鐵或煉鋼裝備后，對應的燒結、球團、軋鋼以及制氧、石灰、發(fā)電等系統(tǒng)將受到重大影響。

（三）兼并重組存在較大難度。2016年中央經(jīng)濟工作會議將兼并重組作為“去產(chǎn)能”的首選途徑。但從河北鋼鐵企業(yè)的現(xiàn)狀來看，促進鋼企兼并重組仍存在較大難度。目前，河北鋼企中既有央企或央企控股企業(yè)，也有北京、天津的國有企業(yè)；既有外商投資企業(yè)，也有境內(nèi)外上市公司和民營企業(yè)。河北大部分鋼鐵產(chǎn)能集中在中型民營鋼企。2015年，全省民營鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)鐵、粗鋼、鋼材分別占全省總量的62.95%、65.11%、75.53%，且增幅均高于全省行業(yè)平均水平。按照《河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整方案》中的“2310”戰(zhàn)略布局，民營鋼企的兼并重組仍將是重頭戲。民營企業(yè)的兼并重組涉及企業(yè)控制權、利益分配、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等問題，尤其是中小型民營企業(yè)經(jīng)營者，對企業(yè)兼并重組的認識不足，家族意識較濃，考慮眼前利益多，對兼并重組后利益分配問題很難達成一致，實質(zhì)性整合難。另外，企業(yè)兼并重組仍以省內(nèi)整合為主，跨區(qū)域重組難。企業(yè)跨區(qū)域重組涉及控制權、稅收和發(fā)展主導權等因素，在這些關系沒有理清的前提下，跨區(qū)域的兼并重組所面臨的阻力很大。

促進鋼鐵行業(yè)“去產(chǎn)能”的政策建議

（一）改革財稅體制和干部考核制度?，F(xiàn)行以經(jīng)濟增長為導向的干部考核制度和財稅制度是造成體制性產(chǎn)能過剩的重要因素。因此，減少地方政府對市場的干預，是真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的重要保障。要糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的行為。應平衡和調(diào)整發(fā)展產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)之間的關系，提高地方公共事業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入、環(huán)境治理等在政府職能及考核中的比重，降低經(jīng)濟發(fā)展在考核中的權重。應深化財稅體制改革，弱化經(jīng)濟增長與地方財政收入之間的連動關系，調(diào)整中央與地方政府之間的財權事權關系。

（二）完善資產(chǎn)處置方式。一是開展鋼鐵企業(yè)債權債務摸底專項工作，制定分類處置辦法，盡量將矛盾和隱患化解或弱化。二是通過資產(chǎn)證券化消化不良資產(chǎn)。支持金融機構做好呆賬核銷和抵債資產(chǎn)處置，完善不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓，通過資產(chǎn)管理公司剝離產(chǎn)能過剩企業(yè)帶來的不良資產(chǎn)，將不良資產(chǎn)打包管理，并通過證券化逐步化解金融風險。

（三）積極引導鋼鐵企業(yè)兼并重組。一是需要尊重市場規(guī)律。遵循經(jīng)濟規(guī)律和市場準則，尊重企業(yè)意愿；政府要發(fā)揮好政策引導和信息咨詢等方面的管理服務作用。二是為企業(yè)兼并重組提供資金支持?？紤]銀行通過“債轉(zhuǎn)股”參與并購重組；支持保險資金等社會資本參與企業(yè)并購重組；鼓勵證券公司開展兼并重組融資業(yè)務，各類財務投資主體可通過設立股權投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、并購基金等形式參與兼并重組。

（五）做好受影響職工的安置工作。一是健全職工就業(yè)安置工作的組織協(xié)調(diào)機制。各級人社部門要切實加強組織領導，加強失業(yè)動態(tài)監(jiān)測工作，及時采取措施化解矛盾。二是多種途徑進行人員安置，包括買斷工齡、內(nèi)部退養(yǎng)、培訓轉(zhuǎn)崗、自主創(chuàng)業(yè)等。三是完善獎勵補償機制。積極爭取中央財政將用于過剩產(chǎn)能行業(yè)職工安置的獎補資金，充分利用失業(yè)保險和就業(yè)專項資金對符合條件的予以支持。

(作者系人民銀行石家莊中心支行行長)