王夏暉：“八個(gè)一”助力土壤環(huán)境質(zhì)量改善

民以食為天，食以安為先。土好才能糧好，土安才能居安。土壤環(huán)境質(zhì)量關(guān)系百姓民生福祉，關(guān)系國(guó)土生態(tài)安全，關(guān)系國(guó)家可持續(xù)發(fā)展大計(jì)。

制定實(shí)施《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土十條”)是黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)的“三大戰(zhàn)役”之一，是系統(tǒng)開(kāi)展環(huán)境污染治理的重要戰(zhàn)略部署，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)推動(dòng)全面小康進(jìn)程的重大舉措。

與大氣污染、水污染治理相比，土壤污染防治基礎(chǔ)更為薄弱，歷史欠賬較多，如不能抓緊補(bǔ)齊短板，勢(shì)必影響到土壤污染防治目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)。未來(lái)一段時(shí)期，土壤污染防治工作既處于大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

為有效管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)土壤資源科學(xué)利用，需要集中力量?jī)?yōu)先抓好影響全局、制約各項(xiàng)任務(wù)措施有效落實(shí)的基礎(chǔ)性工作。

一、繪制一張圖，開(kāi)展全國(guó)土壤污染狀況詳查

在土壤污染狀況調(diào)查、土地利用調(diào)查、耕地地球化學(xué)調(diào)查、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染調(diào)查等相關(guān)調(diào)查基礎(chǔ)上，以影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)用地和存在較高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地為重點(diǎn)，加密調(diào)查點(diǎn)位，提高調(diào)查精度，組織開(kāi)展全國(guó)土壤污染狀況詳查。

通過(guò)詳細(xì)調(diào)查，查明我國(guó)耕地等農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)土壤污染狀況詳查數(shù)據(jù)，結(jié)合已開(kāi)展的相關(guān)調(diào)查結(jié)果，繪制全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量分布圖，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理。

二、出臺(tái)一部法，加快推動(dòng)土壤污染防治立法

充分借鑒國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)土壤污染防治立法經(jīng)驗(yàn)，加快我國(guó)土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)法律起草、論證、審議、頒布等工作，改變目前土壤污染防治有關(guān)規(guī)定分散、不系統(tǒng)，難以適應(yīng)新形勢(shì)下土壤環(huán)境管理工作需要的問(wèn)題。

在法律條文中，可明確建立土壤環(huán)境質(zhì)量狀況定期調(diào)查制度、整合與共享各部門(mén)各領(lǐng)域土壤環(huán)境信息資源、落實(shí)土壤污染防治各方責(zé)任、建立土壤污染防治穩(wěn)定資金機(jī)制等。

同時(shí)，適時(shí)修訂污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等相關(guān)法律法規(guī)，增加或強(qiáng)化土壤污染防治有關(guān)內(nèi)容。

三、形成一張網(wǎng)，建設(shè)全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)

與水、大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)并行，以環(huán)保部門(mén)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系為主體，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)、國(guó)土等行業(yè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)作用，形成國(guó)家、省、市、縣四級(jí)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

加快在全國(guó)布設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，逐步實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位覆蓋到所有縣(市、區(qū))。各地可根據(jù)工作需要，補(bǔ)充設(shè)置監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，增加特征污染物監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，提高監(jiān)測(cè)頻次。

開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量背景點(diǎn)建設(shè)和監(jiān)測(cè)工作，以實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境歷史序列數(shù)據(jù)的對(duì)比評(píng)估和演變趨勢(shì)預(yù)測(cè)分析。利用環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門(mén)相關(guān)監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、調(diào)查數(shù)據(jù)，構(gòu)建全國(guó)土壤環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)在污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。

四、編制一個(gè)清單，開(kāi)展農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類(lèi)別劃定

考慮到農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、園地等不同利用類(lèi)型，受污染程度、主要污染物、農(nóng)產(chǎn)品受影響狀況等存在明顯不同，為提高措施針對(duì)性、降低管理成本，需要抓緊開(kāi)展農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類(lèi)別劃定工作。

可根據(jù)污染程度將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類(lèi)、安全利用類(lèi)、嚴(yán)格管控類(lèi)等不同類(lèi)別，開(kāi)展土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，結(jié)合農(nóng)業(yè)、國(guó)土部門(mén)組織開(kāi)展的農(nóng)用地分等定級(jí)工作，以耕地為重點(diǎn)，逐步建立農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類(lèi)別清單。各地根據(jù)質(zhì)量類(lèi)別清單，分別采取差異化的技術(shù)、管理、政策措施。

五、建立一個(gè)名錄，建立地塊開(kāi)發(fā)土壤調(diào)查評(píng)估制度

近年來(lái)，由于我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)土地資源的巨大需求，工礦企業(yè)關(guān)閉搬遷遺留的地塊成為建設(shè)用地重要來(lái)源之一。

由于目前在規(guī)劃和供地環(huán)節(jié)尚沒(méi)有對(duì)污染地塊開(kāi)發(fā)明確土壤環(huán)境質(zhì)量要求，導(dǎo)致污染地塊開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)的人體健康危害風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，“毒地”事件時(shí)有發(fā)生。

針對(duì)這一問(wèn)題，在開(kāi)展重污染行業(yè)企業(yè)用地排查、建立潛在污染地塊清單基礎(chǔ)上，根據(jù)每宗地塊開(kāi)發(fā)利用前的土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估結(jié)果，進(jìn)一步確定地塊土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，建立污染地塊名錄及其直接開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單。

同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)土盡其用，降低土地開(kāi)發(fā)成本，在編制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)地塊土壤環(huán)境質(zhì)量合理確定其用途。

六、實(shí)施一個(gè)工程，推動(dòng)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效管控

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期開(kāi)展污染防治總結(jié)出來(lái)的“1：10：100”投入原則，即針對(duì)同一保護(hù)目標(biāo)，如果預(yù)防性投入需1萬(wàn)元，則風(fēng)險(xiǎn)管控需10萬(wàn)元，治理修復(fù)需100萬(wàn)元。

做好污染預(yù)防是需要堅(jiān)持的優(yōu)先舉措，但對(duì)于已經(jīng)受到污染的土壤則要實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)管控為主的重點(diǎn)工程。工程內(nèi)容主要應(yīng)包括土壤環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系建設(shè)、污染源治理等風(fēng)險(xiǎn)前端控制項(xiàng)目，重點(diǎn)污染源日常監(jiān)控、污染物排放去向全程跟蹤等風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程控制項(xiàng)目，以及突發(fā)污染事件應(yīng)急處置、土壤污染治理與修復(fù)等風(fēng)險(xiǎn)終端控制項(xiàng)目。

通過(guò)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控工程實(shí)施，帶動(dòng)覆蓋土壤環(huán)境調(diào)查、分析測(cè)試、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理與修復(fù)工程設(shè)計(jì)和施工等全過(guò)程的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

七、設(shè)立一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)，保障土壤污染防治資金來(lái)源

相比水污染和大氣污染，土壤污染治理通常需要更長(zhǎng)的時(shí)間、需要的資金也更多。現(xiàn)有土壤污染防治資金多為各級(jí)財(cái)政投入，渠道單一且不穩(wěn)定。

為根本解決這一問(wèn)題，2016年中央財(cái)政已整合重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金等，設(shè)立土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金。在中央財(cái)政資金引導(dǎo)下，各地也應(yīng)設(shè)立本級(jí)土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金，同時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、測(cè)土配方施肥等相關(guān)財(cái)政資金，加大對(duì)耕地土壤環(huán)境保護(hù)等支持力度。

此外，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與土壤污染防治。大力發(fā)展綠色金融，研究設(shè)立環(huán)境銀行，為重大土壤污染防治項(xiàng)目提供支持。鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)發(fā)行股票或債券。

八、落實(shí)一個(gè)責(zé)任 ，建立土壤污染防治多元共治體系

《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。據(jù)此，地方各級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)本地土壤污染防治工作需要，健全土壤環(huán)境管理體制，組織編制相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃或方案，做好頂層設(shè)計(jì)，細(xì)化任務(wù)分工，制定推進(jìn)時(shí)間表和路線(xiàn)圖，并督促落實(shí)。

土壤污染防治涉及多個(gè)部門(mén)，應(yīng)建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確職責(zé)定位，形成工作合力。排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)建立權(quán)責(zé)明晰的環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理，將土壤污染防治納入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系，嚴(yán)格依法依規(guī)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)污染治理設(shè)施，并承擔(dān)損害評(píng)估、治理與修復(fù)的法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

土壤污染防治工作涉及面廣、任務(wù)量大，需要公眾廣泛參與。應(yīng)加強(qiáng)土壤污染防治知識(shí)宣傳培訓(xùn)，正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，發(fā)揮公眾在企業(yè)排污、部門(mén)履職等方面的監(jiān)督作用。