“綠色”海綿悲喜交加 多城試點被疑收效甚微

大規(guī)模的海綿體建設正方興未艾。2015年的一項研究發(fā)現，首批海綿城市試點中，近一半城市的排水管道長度、公共綠地面積等市政設施建設與其GDP水平不匹配。2016年4月，又有14個城市進入中央財政支持海綿城市建設試點范圍，還有更多的地方政府借助PPP模式開工建設海綿城市，但其中的資金騰挪、方案設計也在火熱展開中“試錯”。

2015年，我國以試點的方式正式啟動全國性的海綿城市建設。

2015年4月，在由財政部、住建部、水利部聯合開展的第一批海綿城市建設試點評審中，根據競爭性評審得分，濟南、武漢、廈門、鶴壁等排名在前的16座城市最終勝出，進入2015年海綿城市建設試點范圍，先行獲得國家財政億元支持，探路海綿城市建設。

一年之后，同樣在4月，在經過嚴格的競爭性評審之后，第二批海綿城市建設試點城市名單公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入圍。至此，全國已有30座城市開展海綿城市建設國家試點。國家先后公布兩批中央財政支持海綿城市建設試點，重點是要解決城市建設中的水環(huán)境、水生態(tài)和內澇問題。但是，目前效果還不能令人滿意。

據公開資料，第一批試點的16個海綿城市中有10個發(fā)生內澇；第二批試點的14個海綿城市中有9個發(fā)生內澇?？傮w計算，目前已納入試點的30個城市中，共有19個城市發(fā)生內澇，占比63%。這其中包括北京、天津、重慶等直轄市，還包括福州、武漢、濟南、南寧等多個省會城市。

海綿城市已經試點一年，為什么在防治內澇方面仍沒有見到成效？

16城探路

無處安放的雨水只得奔騰成河，反轉的水文特征則引發(fā)更大范圍的城市生態(tài)惡化，這些都開始倒逼城市規(guī)劃、建設、管理理念和方式的革新。2015年，我國正式啟動全國性的海綿城市建設?！蛾P于推進海綿城市建設的指導意見》提出將70%的降雨就地消納和利用的建設目標，圍繞這一目標設定的時間表是，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求，2030年80%以上的面積達到目標要求。

這也是中央對試點城市考核的主要指標。但在實際建設中，不少城市自我加碼，提出了更高的徑流總量控制率目標。2015年，上述指導意見甫一發(fā)布，山東就提出全省徑流總量控制率75%的目標，同時，到2020年城市建成區(qū)25%的面積達到目標要求，兩項關鍵指標均高于全國設定值。據此，濟南在申報海綿城市試點時，提出了試點區(qū)域年徑流總量目標控制率不低于75%的目標。

據公開資料，圍繞透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設施、屋頂綠化等措施，各試點城市的建設項目推進順利。其中，濟南的建設項目共43個大項、124個小項，大項目開工率已達79%，投資完成率為42%，建設進度排在全國前列。另一方面，試點城市必須總結出一套可推廣的經驗，這方面也初見成效。住建部副部長陸克華表示，首批16座試點城市計劃3年內投資865億元，建設面積450多平方公里，在此基礎上推出一批可復制、可推廣的經驗和模式。

但海綿城市作為一種新理念，無論地方還是中央，目前都在摸著石頭過河。多位受訪者表示，中央頂層設計對一些考核指標的界定不甚清晰，如試點區(qū)域建成區(qū)與非建成區(qū)如何考核，PPP模式比例也是試點近一年后才確定。在實際操作層面，基礎研究的薄弱、專業(yè)人才的短缺以及施工企業(yè)分布不均等，都可能成為海綿城市建設的短板。

海綿城市建設難在哪？

然而，就在2016年夏天，一些作為“海綿城市”的試點城市，花費上百億的資金建設上百個海綿化項目，但并沒有產生預想中的效果，依然難逃“雨澇”的困境。

海綿城市建設難在哪里？“我們把大江大河全部裹上水泥，用無度的水利工程來試圖防范水患。但水患越來越嚴重，裹住了大自然的那雙腳，江河自己不能調節(jié)雨澇。許多城市或是靠埋排水管道，或是靠疏通和改造下水道來解決城市內澇問題，結果是治標不治本。”北京大學建筑與景觀設計學院院長俞孔堅教授說。

俞孔堅認為，海綿城市實際是個綜合性的平臺，是以自然積存、自然滲透、自然凈化為特征，以構建跨尺度水生態(tài)基礎設施為核心，通過區(qū)域性的城市防洪體系的構建、生物多樣性的保護和棲息地的恢復、文化遺產的保護、綠色出行網絡構建等，最終綜合解決洪澇、干旱、擁堵等一系列“城市病”。

但同時，俞孔堅也認為海綿城市的建設并不是一蹴而就的，當前還有一些問題制約著海綿城市的建設和發(fā)展。俞孔堅列舉了其中存在的主要問題：一是理解不到位，將海綿城市混同于LID（低影響開發(fā)），而沒有從區(qū)域、城市和街區(qū)多個尺度系統去解決問題，丟了西瓜撿芝麻。二是部門隔閡。有些城市的部門觀念陳舊，怕淹了自家的一畝三分地，“小腳園林”價值觀根深蒂固，阻礙海綿建設工程。三是被商家錯誤引導，以為鋪滲透地磚和管道及修建蓄水罐就可以代表海綿城市。四是投資渠道不暢，只熱衷爭取國家補助，沒意識到這是每個城市自己的義務。五是誤以為建設成本很高，社會投資商夸大工程造價，ppp模式不健全。六是資本主導，技術落后，國有大公司壟斷工程，技術支持缺乏。

后期難維護

此外，海綿城市建設是理念、運營、管理、維護于一體，維護環(huán)節(jié)持續(xù)漫長。首批試點建成項目中，除管線、管網作為優(yōu)質資產可交由運營方，道路、綠地、公園、河道等具有明顯公益性項目建成后，運營維護環(huán)節(jié)普遍存在缺失。

“從商業(yè)邏輯上，此類公益應由政府付費，但長期依靠政府埋單不可持續(xù)。”國家財政部PPP研究院副院長滿莉說。因此，國家鼓勵首批試點采用PPP模式（一類公私合作模式），對PPP項目私人資本占比超過一定比例額外獎勵10%。中宜環(huán)科環(huán)保產業(yè)研究數據顯示，目前首批試點項目已有60%—80%采用該模式。但主要處于規(guī)劃推廣及招投標的階段，落地項目寥寥，這是首批試點普遍遭遇的難題。

“社會資本觀望多，進入少。”中國PPP研究院副院長滿莉認為，主要因為海綿城市的多目標、多渠道、多手段、多技術特征，盈利模式不確定，致使地方政府操作難度大。“普遍試點將PPP視為單一融資功能，以追求農發(fā)行、國開行等政策性銀行低息貸款為目的，項目識別時，對財政承受能力和物有所值方面論證不足，沒有完全遵照應有的‘公開、公平、公正’程序評定。”

對此，滿莉建議建立獎勵補償制度和按效付費機制。首先，對超額排放雨水的工程收取相應的費用，尤其是排放污水直接污染到下游水體給予重罰；其次，對在建設地下雨水收集利用系統的建筑與小區(qū)使用雨水資源時，制定對使用雨水者的獎勵制度，以及授予雨水項目經營者雨水特許經營制度，按市場化方式經營雨水，從而實現后期的海綿城市工程運營維護和雨水資源的循環(huán)利用，逐步使海綿城市建設項目由純公益性向準經營性和經營性過渡。

應回歸問題導向

基于此，清華同衡規(guī)劃設計研究院技術創(chuàng)新中心副主任、生態(tài)城市研究所所長鄒濤稱，正在研發(fā)氣候變化數據的提取工具，我國的城市規(guī)劃應更多關注極端氣候事件的增多趨勢，將“小概率事件”納入研究范疇。

這也是《城市適應氣候變化行動方案》的思路。這份由國家發(fā)改委、住建部聯合出臺的文件提出，要在城市相關規(guī)劃中充分考慮氣候變化因素。海綿城市總體方法具有整體系統觀，但鄒濤發(fā)現，在具體應用環(huán)節(jié)，其設計建設過程中，更多強調的是解決小尺度的大概率事件。如在地塊尺度上廣泛應用的“年徑流總量控制率”，其強調解決的是地塊層面遇到大概率降水事件時“不出問題”，但卻不能說明如何應對極端降水這類小概率事件。

“海綿城市建設若從微觀層面出發(fā)，就是一種缺憾。因此我建議，要回歸‘流域管理’概念，這是一個結合城市功能的系統綜合的概念，不是單純水利部門層面的概念。”鄒濤建議。具體來說，要從區(qū)域大尺度層面，系統性地探討和梳理城市地表水、下墊面的各種信息，從整體上梳理大概率事件和小概率事件的管理目標和應對措施，在實現水土資源的保護和利用的同時，實現城市應對極端氣候事件的綜合能力，使未來的城市能夠更具“韌性”，能夠“游刃有余”地應對和化解未來極端氣候事件帶來的各類災害和風險。

除了缺少流域和城市尺度的控制性骨干措施建設，現有的試點工作同時存在建設呈現過度工程化、盲從化、雷同化和景觀化的問題。“海綿城市已經成了目標導向，而不是問題導向，這是很遺憾的事。”鄒濤希望，參與海綿城市建設的團隊，將解決問題擺在第一位，這樣才能真正做到建成海綿城市。