G20峰會(huì)與全球氣候治理

　　[短期來(lái)看，中國(guó)應(yīng)該把能源治理提高為2016年G20峰會(huì)的關(guān)鍵議程之一，延續(xù)前幾屆峰會(huì)對(duì)能源問(wèn)題的重視并爭(zhēng)取有所突破；中長(zhǎng)期來(lái)看，通過(guò)推動(dòng)G20的頂層設(shè)計(jì)和框架建設(shè)，中國(guó)與其他成員一起可以將G20改造成為全球能源與氣候治理最重要的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)中心]

　　氣候變化已從單純的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上升為人類生存與發(fā)展問(wèn)題。而對(duì)于中國(guó)而言，還有更加重要和緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。改變中國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和高污染高能耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是中國(guó)國(guó)內(nèi)治理環(huán)境和應(yīng)對(duì)全球氣候變化的迫切要求。同時(shí)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化也是中國(guó)廣泛參與全球治理、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的國(guó)際責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，更是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

　　《巴黎協(xié)定》簽署儀式開始以后，各國(guó)正緊鑼密鼓地推動(dòng)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，向低碳和綠色發(fā)展的轉(zhuǎn)型正成為世界潮流。中國(guó)作為世界最大的新興發(fā)展中大國(guó)，需要積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與能源的轉(zhuǎn)型，以引領(lǐng)世界共同轉(zhuǎn)向更加可持續(xù)的發(fā)展。這對(duì)于提升未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿?，提高發(fā)展質(zhì)量也意義重大。中國(guó)目前正處在“第十三個(gè)五年規(guī)劃”的開局。“十三五”作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向“新常態(tài)”、創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展承前啟后的重要階段，需要抓住重要的改革窗口期，實(shí)現(xiàn)發(fā)展從量的積累到質(zhì)的飛躍。“十三五”規(guī)劃綱要中第四十六章為《積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化》，體現(xiàn)了中國(guó)將應(yīng)對(duì)氣候變化提升到國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，并將為此付出的巨大的國(guó)內(nèi)努力。

　　自十八大后，中國(guó)在氣候變化的國(guó)際舞臺(tái)上以更加積極開放的姿態(tài)開始與其他發(fā)達(dá)國(guó)家合作，同時(shí)也在氣候外交上顯示出了更加靈活務(wù)實(shí)的風(fēng)格，不再把氣候變化單純視為發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家發(fā)展權(quán)利的斗爭(zhēng)，而是更多從全球視角出發(fā)，尋求中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的應(yīng)對(duì)以及引領(lǐng)全球氣候變化問(wèn)題所應(yīng)該發(fā)揮的角色。

　　G20與氣候能源治理

　　G20作為當(dāng)今國(guó)際上重要的多邊對(duì)話平臺(tái)，致力于構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動(dòng)、包容的世界經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也必須在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題中發(fā)揮重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。這不僅僅是因?yàn)闅夂蜃兓c世界經(jīng)濟(jì)和能源的可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)，更是因?yàn)榉窒硎澜缃?jīng)濟(jì)發(fā)展成果，推動(dòng)和幫助廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，G20必須正視氣候變化會(huì)給發(fā)展中國(guó)家未來(lái)發(fā)展所帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)措施減小其影響。

　　在G20的框架下，通過(guò)深化與國(guó)際能源署（IEA）、歐佩克（OPEC）、國(guó)際能源論壇（IEF）、國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)（IRENA）、能源憲章組織（ECT）等國(guó)際機(jī)構(gòu)合作，以及建立能源對(duì)話機(jī)制等手段，中國(guó)和其他國(guó)家將可以更有效、更深度地參與國(guó)際能源治理，包括有步驟地取消低效的化石能源補(bǔ)貼。這對(duì)于提高能源供應(yīng)與投資安全，促進(jìn)能源資源國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，同時(shí)也能為推動(dòng)世界向低碳能源轉(zhuǎn)型、應(yīng)對(duì)氣候變化產(chǎn)生積極作用。另一方面，G20下也設(shè)立綠色金融和落實(shí)氣候資金議題，可以深入探討如何推進(jìn)全球金融機(jī)構(gòu)的綠色化程度和向綠色產(chǎn)業(yè)配置資源，并且為在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下，繼續(xù)討論如何解決發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的資金需求問(wèn)題提供了重要的政治推動(dòng)力。作為2016年G20的主席國(guó)，中國(guó)將繼續(xù)發(fā)揮在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力，探索在G20平臺(tái)進(jìn)一步推動(dòng)全球氣候治理的更多可能性。

　　1.G20與能源治理。

　　目前世界存在多個(gè)主要的國(guó)際性能源組織，這些能源治理機(jī)構(gòu)是基于不同的目的、由不同的利益相關(guān)方發(fā)起成立的，因而其章程和宗旨各異，其管理手段也具有局限性。當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，面臨著多方的利益博弈，加之治理機(jī)構(gòu)碎片化導(dǎo)致的機(jī)制性矛盾非常沖突，使全球能源治理進(jìn)程受到極大阻礙。國(guó)際能源治理此時(shí)最需要的是統(tǒng)一協(xié)調(diào)和多邊對(duì)話，而占全球90%GDP與80%貿(mào)易的G20無(wú)疑是提供這種協(xié)調(diào)機(jī)制的理想平臺(tái)。中國(guó)快速增長(zhǎng)的能源需求使中國(guó)成為了全球能源治理構(gòu)架中日益重要的角色，而中國(guó)在海外日益龐大的能源投資和進(jìn)口也要求中國(guó)在國(guó)際能源治理中發(fā)揮更主動(dòng)和有領(lǐng)導(dǎo)力的作用。2014年，中國(guó)已經(jīng)成為世界最大的原油進(jìn)口國(guó)，中國(guó)能源企業(yè)的海外投資累計(jì)超過(guò)2000億美元，同時(shí)中國(guó)也是世界最大的風(fēng)電與太陽(yáng)能設(shè)備出口國(guó)。無(wú)論是對(duì)化石能源的投資與貿(mào)易，還是可再生能源的發(fā)展，中國(guó)都有舉足輕重的影響力，也面臨著越來(lái)越無(wú)法忽視的國(guó)際治理挑戰(zhàn)。

　　G20為世界主要經(jīng)濟(jì)體與不同國(guó)際機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話搭建了非正式的平臺(tái)，中國(guó)可以依托G20開放式的交流對(duì)話機(jī)制，采取兩步走的方式加深對(duì)國(guó)際能源治理的參與。第一步，繼續(xù)深化在國(guó)際能源治理中的重要議題上與國(guó)際機(jī)構(gòu)的交流與合作。近期中國(guó)已正式成為國(guó)際能源署的聯(lián)盟國(guó)，并由中國(guó)人當(dāng)選了國(guó)際能源論壇的新任秘書長(zhǎng)，中國(guó)與相關(guān)國(guó)際能源組織的交流合作正在日益深化。第二步，逐步推動(dòng)G20改革，在G20框架下整合已有的國(guó)際能源網(wǎng)絡(luò)和能源管理機(jī)構(gòu)，使其成為這些網(wǎng)絡(luò)的中樞，將當(dāng)前一年一度的領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、一年一度的能源部長(zhǎng)會(huì)議、每年三次的能源工作組的運(yùn)作模式提升為“領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)-能源部長(zhǎng)會(huì)議-能源主管部門與國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)話會(huì)議-能源工作組會(huì)議”四級(jí)聯(lián)動(dòng)多層次能源對(duì)話機(jī)制，并設(shè)立能源對(duì)話與治理的常設(shè)秘書處以發(fā)揮聯(lián)系、磋商和協(xié)調(diào)的作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有的多元治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮G20作為全球能源治理指導(dǎo)機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)中心的作用。

　　2.氣候資金與綠色金融。

　　作為爭(zhēng)執(zhí)最激烈的議題之一，氣候變化資金問(wèn)題一直都是氣候變化談判中最受關(guān)注的話題。

　　從2009年哥本哈根會(huì)議達(dá)成協(xié)議草案要求發(fā)達(dá)國(guó)家將向發(fā)展中國(guó)家提供每年1000億美元的應(yīng)對(duì)氣候變化資金，到《巴黎協(xié)定》要求發(fā)達(dá)國(guó)家繼續(xù)向發(fā)展中國(guó)家提供資金援助，幫助后者減少碳排放以及適應(yīng)氣候變化，同時(shí)鼓勵(lì)其他國(guó)家在自愿基礎(chǔ)上提供援助。氣候變化資金協(xié)議前進(jìn)的每一步都充滿了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的爭(zhēng)執(zhí)與妥協(xié)。而G20成員均為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方，在遵循《公約》原則和規(guī)定的基礎(chǔ)上，各國(guó)需利用G20的平臺(tái)繼續(xù)積極落實(shí)巴黎大會(huì)在氣候資金等問(wèn)題上達(dá)成的成果，并為各方在《公約》框架下繼續(xù)討論如何解決發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候資金需求等問(wèn)題提供積極的解決方案。

　　另一方面，中國(guó)以煤為主的能源體系也存在大量對(duì)化石能源的無(wú)效補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼鼓勵(lì)了不必要的供應(yīng)和需求，并因此阻礙了能效和可再生能源的發(fā)展。國(guó)際能源署估算2014年中國(guó)對(duì)消費(fèi)端化石能源的補(bǔ)貼約為174億美元，如果再包括使用化石燃料所帶來(lái)的外部性成本，這個(gè)數(shù)字將更高。2009年，G20領(lǐng)導(dǎo)人首次承諾將取消沒(méi)有效率的化石能源補(bǔ)貼，這一承諾在之后的每一次G20峰會(huì)上都得到重申。中國(guó)、美國(guó)和德國(guó)，成為第一批自愿相互進(jìn)行化石能源補(bǔ)貼評(píng)估的二十國(guó)集團(tuán)國(guó)家，以此來(lái)加速實(shí)現(xiàn)取消化石能源補(bǔ)貼的承諾。

　　中國(guó)正在推動(dòng)綠色金融創(chuàng)新，并于2015年成立中國(guó)金融學(xué)會(huì)綠色金融專業(yè)委員會(huì)。作為一種市場(chǎng)化的制度安排，金融在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)方面具有十分重要的作用。通過(guò)綠色債券、綠色證券、綠色保險(xiǎn)、環(huán)境基金等創(chuàng)新型金融產(chǎn)品，加強(qiáng)金融政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，可以有效減少對(duì)高能耗高污染行業(yè)、環(huán)境違法企業(yè)的資金支持，引導(dǎo)資源向綠色和低碳行業(yè)的配置。這既可以減少對(duì)化石能源消費(fèi)的無(wú)效補(bǔ)貼，也可以為中國(guó)和世界的能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)氣候變化提供資金。根據(jù)最近的研究報(bào)告預(yù)計(jì)，未來(lái)五年中國(guó)用于低碳建筑、綠色交通和清潔能源三大行業(yè)的低碳城市建設(shè)所需投資總額將達(dá)到6.6萬(wàn)億元人民幣。

　　3.中國(guó)作為G20主席國(guó)推動(dòng)氣候與能源治理。

　　G20是中國(guó)首次以創(chuàng)始國(guó)成員和核心國(guó)成員的重要身份參與的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制，為中國(guó)提升全球能源治理領(lǐng)導(dǎo)力提供了世所矚目的中心舞臺(tái)。短期來(lái)看，中國(guó)應(yīng)該把能源治理提高為2016年G20峰會(huì)的關(guān)鍵議程之一，延續(xù)前幾屆峰會(huì)對(duì)能源問(wèn)題的重視并爭(zhēng)取有所突破；中長(zhǎng)期來(lái)看，通過(guò)推動(dòng)G20的頂層設(shè)計(jì)和框架建設(shè)，中國(guó)與其他成員一起可以將G20改造成為全球能源與氣候治理最重要的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)中心。

　　在中國(guó)成為G20輪值主席國(guó)期間，中國(guó)可以考慮將G20下的能源與氣候治理與下列幾個(gè)重大的戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合起來(lái)推進(jìn)，包括“一帶一路發(fā)展倡議”、“基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”、《中國(guó)制造2025》以及“支持發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化”。在簽署了新的《國(guó)際能源憲章宣言》后，有研究建議中國(guó)可以考慮推動(dòng)達(dá)成“跨國(guó)能源投資協(xié)議”，以推動(dòng)在能源發(fā)達(dá)地區(qū)的能源項(xiàng)目投資，同時(shí)提高安全性與透明度。該協(xié)議將在很大程度上與中國(guó)全力推動(dòng)的“一帶一路”戰(zhàn)略和亞投行相呼應(yīng)，使中國(guó)更好融入和改善世界治理體系。針對(duì)能源基礎(chǔ)設(shè)施的行動(dòng)計(jì)劃與G20的核心議題——推動(dòng)全球發(fā)展的目標(biāo)是一致的，因此可以整合成為G20全球治理框架的一部分。另外，中國(guó)也可以與其他主要倡議國(guó)家一起合作，利用當(dāng)前低油價(jià)的契機(jī)，為推動(dòng)消除取消低效的化石能源補(bǔ)貼制定切實(shí)可行的步驟和時(shí)間表。

　　國(guó)際氣候治理的中國(guó)聲音

　　1.中國(guó)是國(guó)際氣候治理新理念的引領(lǐng)者。

　　習(xí)近平主席出席巴黎氣候大會(huì)并在開幕式上做重要講話，提出作為全球治理的一個(gè)重要領(lǐng)域，要以應(yīng)對(duì)氣候變化的全球努力為借鑒，探索未來(lái)全球治理的新模式，并提出建設(shè)人類命運(yùn)共同體，創(chuàng)造合作共贏、公平正義、共同發(fā)展的“三個(gè)未來(lái)”。中國(guó)積極促進(jìn)巴黎氣候大會(huì)成功，正是實(shí)踐習(xí)主席提出的全球治理新理念、深度參與全球治理、體現(xiàn)大國(guó)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)某晒Ψ独?，已?jīng)并繼續(xù)為全球氣候治理新機(jī)制的形成和發(fā)展發(fā)揮重要的指導(dǎo)性作用。

　　《巴黎協(xié)定》新機(jī)制體現(xiàn)了世界各國(guó)合作共贏、共同發(fā)展的理念和原則。新機(jī)制在激勵(lì)各國(guó)自主貢獻(xiàn)和行動(dòng)，并不斷加大力度，在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的大前提下，促進(jìn)各國(guó)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)發(fā)展目標(biāo)與全球減排需求，尋求自身發(fā)展利益與應(yīng)對(duì)氣候威脅的價(jià)值平衡。協(xié)定中“強(qiáng)調(diào)氣候變化行動(dòng)、應(yīng)對(duì)和影響與平等獲得可持續(xù)發(fā)展和消除貧困有著內(nèi)在的關(guān)系”，突出各國(guó)都要走上氣候適宜型的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)“發(fā)展”與“降碳”的雙贏。把應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)期目標(biāo)與保障糧食安全、消除貧困與可持續(xù)發(fā)展密切結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌部署，實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)。因此，應(yīng)對(duì)氣候變化長(zhǎng)期減排目標(biāo)下的低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，不應(yīng)成為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，而是應(yīng)作為難得的發(fā)展機(jī)遇，更是各國(guó)實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的根本路徑。

　　對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，在工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中要同時(shí)實(shí)現(xiàn)發(fā)展和低碳的雙重目標(biāo)，既需要自身發(fā)展方式的低碳轉(zhuǎn)型，也需要發(fā)達(dá)國(guó)家資金、技術(shù)和能力建設(shè)上的支持。在全球氣候變化合作進(jìn)程中，要為其創(chuàng)造一個(gè)公平實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇。所以，《巴黎協(xié)定》新機(jī)制的實(shí)施，就要求各國(guó)摒棄“零和博弈”的狹隘思維，而轉(zhuǎn)向“共和博弈”的合作共贏。

　　氣候治理新機(jī)制要體現(xiàn)公平和公正原則，這也是《巴黎協(xié)定》新機(jī)制有效執(zhí)行的根本保障?！栋屠鑵f(xié)定》強(qiáng)調(diào)全球各國(guó)共同行動(dòng)要體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，公平原則和各自能力原則，區(qū)分了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家不同的歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)義務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家除率先減排外，有義務(wù)為發(fā)展中國(guó)家和適應(yīng)兩方面提供資金支助，同時(shí)發(fā)展中國(guó)家也要努力走上低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。在公平原則指導(dǎo)下，全球氣候治理的中國(guó)行動(dòng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的自主貢獻(xiàn)和行動(dòng)的衡量準(zhǔn)則，成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家加強(qiáng)互惠合作行動(dòng)的基礎(chǔ)，從而保障《巴黎協(xié)定》新機(jī)制的有效實(shí)施。在這一原則下，《巴黎協(xié)定》中對(duì)減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度、全球盤點(diǎn)等各要素都做了全面平衡的安排。

　　2.中國(guó)是氣候變化國(guó)際治理體系的積極推動(dòng)者。

　　在巴黎氣候變化大會(huì)前，中國(guó)政府利用領(lǐng)導(dǎo)高層互訪契機(jī)，加強(qiáng)與各國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的交流與合作，分別與美國(guó)、歐盟、英國(guó)、基礎(chǔ)四國(guó)等發(fā)表氣候變化聯(lián)合聲明。中國(guó)積極與“基礎(chǔ)四國(guó)”、“立場(chǎng)相近發(fā)展中國(guó)家”等建立磋商機(jī)制，與發(fā)展中國(guó)家加強(qiáng)對(duì)話溝通，開展務(wù)實(shí)合作，贏得國(guó)際社會(huì)積極反響，在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域與各國(guó)增進(jìn)理解，進(jìn)一步擴(kuò)大共識(shí)，為推動(dòng)氣候變化談判多邊進(jìn)程做出了重要貢獻(xiàn)。

　　中國(guó)政府積極推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作，近年來(lái)通過(guò)向發(fā)展中國(guó)家低碳節(jié)能產(chǎn)品，組織氣候變化培訓(xùn)班，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助。2014年9月，國(guó)務(wù)院副總理張高麗作為習(xí)近平主席特使出席在紐約召開的聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)時(shí)宣布，中國(guó)將大力推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作，從2015年開始在現(xiàn)有基礎(chǔ)上把每年的資金支持翻一番，建立氣候變化南南合作基金。中國(guó)已經(jīng)提供600萬(wàn)美元資金支持聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作。2011~2015年，中國(guó)已安排4.1億元資金用于支持小島嶼國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家、非洲國(guó)家等應(yīng)對(duì)氣候變化。2015年9月，習(xí)近平主席訪美期間，正式宣布中國(guó)政府出資200億元人民幣建立中國(guó)氣候變化南南合作基金。該基金在支持其他發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化、向綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，包括增強(qiáng)其使用綠色氣候基金資金的能力和氣候適應(yīng)力，嚴(yán)格控制對(duì)國(guó)內(nèi)以及國(guó)外高污染高排放項(xiàng)目的投資。該基金的建立是中國(guó)政府推進(jìn)氣候治理南南合作，向發(fā)展水平較為落后的國(guó)家和地區(qū)提供支持的務(wù)實(shí)舉措。中國(guó)正在啟動(dòng)在發(fā)展中國(guó)家開展10個(gè)低碳示范區(qū)、100個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目及1000個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化培訓(xùn)名額的合作項(xiàng)目，繼續(xù)推進(jìn)清潔能源、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)保護(hù)、氣候適應(yīng)型農(nóng)業(yè)、低碳智慧型城市建設(shè)等領(lǐng)域的國(guó)際合作，并幫助它們提高融資能力。（何建坤 王韜 滕飛 作者何建坤系清華大學(xué)低碳經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)、管理科學(xué)與工程專業(yè)教授；王韜系第一財(cái)經(jīng)研究院助理院長(zhǎng)；縢飛系清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所副教授）