“霧霾公益訴訟案”邁出關(guān)鍵一步

日前，山東省德州市中級人民法院對中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟一案作出一審宣判，判決被告賠償因超標(biāo)排放污染物造成的損失2198.36萬元，用于德州市大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)，并在省級以上媒體向社會(huì)公開賠禮道歉。

這個(gè)被稱為首起“霧霾公益訴訟案”的判決甫一發(fā)布，就贏得了公眾的普遍贊譽(yù)，該案件是新環(huán)保法面世后全國首起針對大氣污染行為的環(huán)境公益訴訟案件，無疑為以法治倒逼治污升級開了個(gè)“好頭”。

同時(shí)，近一個(gè)月來在各地掀起一場治污問責(zé)風(fēng)暴的中央環(huán)保督察組帶回來的消息也振聾發(fā)聵。截至8月19日，第一批中央環(huán)保督察為期一個(gè)月的現(xiàn)場督察階段全部結(jié)束。7月中旬，督察組分別進(jìn)駐內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏8省區(qū)。目前，已有百余人因破壞生態(tài)和污染環(huán)境被刑事拘留，8省區(qū)罰款總額或可過億元;8省區(qū)黨政部門已有超2000人被問責(zé)，多數(shù)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

在督察邊查邊處理的過程中，已有百余人因破壞生態(tài)和污染環(huán)境被刑事拘留，各地罰款金額大多超千萬元，8省份總量或可過億元。通過查事、察人、罰款、問責(zé)等方式，不斷傳導(dǎo)環(huán)保壓力，讓新環(huán)保法實(shí)施以來社會(huì)所期望的“有牙執(zhí)法”成為現(xiàn)實(shí)。

筆者發(fā)現(xiàn)，不論是首起“霧霾公益訴訟案”的被告，還是中央環(huán)保督察組處理的這些企業(yè)，都是以往經(jīng)常被環(huán)保部門點(diǎn)名的企業(yè)，比如本案中的振華公司2013年就超標(biāo)排污，2014年被環(huán)保部點(diǎn)名批評，并被山東省環(huán)保主管部門多次處罰，但其仍持續(xù)超標(biāo)向大氣排放污染物，污染排放屢禁不止的原因是什么?

客觀來說，這說明地方政府的監(jiān)管措施主要是罰款，對污染物違法排放制止不力。因?yàn)槿狈Νh(huán)境行政公益訴訟制度，社會(huì)組織并不能通過訴訟督促政府部門及時(shí)采取必要的嚴(yán)格監(jiān)管手段。

尤其是一些大型國企實(shí)際上還帶有政府和企業(yè)的雙重特點(diǎn)。它們既要生產(chǎn)經(jīng)營，又要承擔(dān)當(dāng)?shù)夭糠只A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共職能。私營企業(yè)是地方執(zhí)法可以管束的對象，而國企尤其是大型國企、央企企業(yè)，基本上都是地方的“龐然大物”，地方的執(zhí)法部門根本難以管束這些“巨人”。從國企自身來看，一些企業(yè)更看重短期的利潤，而不是社會(huì)責(zé)任，污染物排放自然就放在產(chǎn)能之后。而另一方面，也是因?yàn)檫`法成本低，僅僅靠少量的罰金明顯不足以震懾排污企業(yè)。對于大多數(shù)企業(yè)來說，污染罰金相對于污染所創(chuàng)造的利潤來說微不足道。

環(huán)境公益訴訟制度發(fā)端于20世紀(jì)70年代的美國，我國2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》予以借鑒，設(shè)立了環(huán)境公益訴訟制度。截至目前，全國共設(shè)立了600多個(gè)環(huán)境法庭和環(huán)境案件合議庭，2015年審理了約50件環(huán)境公益訴訟案件?？偟膩碚f，環(huán)境公益訴訟對于保障生態(tài)文明建設(shè)起了不可替代的作用。

新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的條件必須是損害社會(huì)公共利益。但在現(xiàn)實(shí)中，很難確定實(shí)實(shí)在在的社會(huì)公共利益特別是可以索賠的受損的社會(huì)公共利益。在國際環(huán)境法上，大氣的法律地位是“人類共同之關(guān)切之事項(xiàng)”，它僅供各國共同無害化利用，而且大氣污染物的擴(kuò)散預(yù)期性差，具有區(qū)域性，很難發(fā)現(xiàn)純粹受損的公共利益。因此，環(huán)境公益訴訟的司法解釋對賠償損失訴訟請求的規(guī)定存在不盡法理之處。

環(huán)境污染案件面臨的另一個(gè)難題是，地方污染企業(yè)往往是納稅大戶，該案被告振華公司在德州就屬于這類企業(yè)。那么，公益訴訟能否突破地方保護(hù)主義?要想解決這個(gè)問題，必須保持原告身份相對中立，避免出現(xiàn)政府袒護(hù)污染企業(yè)等現(xiàn)象，而社會(huì)組織與企業(yè)沒有利益往來，更加符合充當(dāng)訴訟主體的角色，這再次反襯出社會(huì)組織參與環(huán)境污染訴訟的必要性。新環(huán)保法第五十八條規(guī)定，凡依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織，都能向人民法院提起訴訟。社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利雖然得到了明確，但能不能變成現(xiàn)實(shí)，還存在諸多變數(shù)。

隨著此次全國首起環(huán)境污染公益訴訟案件的宣判，社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟終于有了具體的案例，關(guān)鍵性的一步已經(jīng)邁出，將來的路就會(huì)走得順暢很多。