落地尷尬悄然升級(jí) 環(huán)境公益訴訟遇三大“寒流”

2015年1月1日，新環(huán)保法正式實(shí)施。作為這部被稱為“有牙齒”的法律，環(huán)境公益訴訟制度的明確寫入，備受外界關(guān)注。然而，盡管“立案難”的門檻被拆除，但這并不意味著環(huán)境公益訴訟的道路已經(jīng)暢通無阻。

環(huán)境公益訴訟制度在環(huán)保法修法期間就備受各界關(guān)注，在污染事件頻發(fā)的今天更是被寄予厚望。然而，新環(huán)保法正式實(shí)施已快一年半時(shí)間，社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟數(shù)量卻不盡如人意，甚至存在“缺位”現(xiàn)象。

4月11日，江蘇省徐州市中級(jí)人民法院，一起環(huán)境民事公益訴訟案件正在一審宣判——被告徐州市某造紙公司因三次偷排污水造成徐州蘇北堤河污染，被判承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用105.82萬元。這是自2015年1月1日新修訂的環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后，法院判決的又一起環(huán)境公益訴訟案件。與其他環(huán)境民事公益訴訟不同的是，此次案件的原告不是環(huán)保公益組織，而是徐州市人民檢察院。

為什么環(huán)境公益訴訟并沒有如公眾所期待般地迎來“春天”?社會(huì)組織緣何“缺位”?環(huán)境公益訴訟還面臨哪些困難和障礙?

“破冰”之旅艱難

在近日公布的《2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實(shí)踐情況及2016年重點(diǎn)工作》報(bào)告中，對(duì)新《環(huán)保法》修訂時(shí)，討論最為激烈的就是環(huán)境公益訴訟。

根據(jù)報(bào)告編寫組能夠搜集到的資料，2015年，包括中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在內(nèi)的九家社會(huì)組織提起，或加入成為共同原告參與了37起個(gè)案，其中有6起在2015年審結(jié)。由于行政公益訴訟缺乏程序法的明確授權(quán)，根據(jù)搜集的資料顯示，上述案件均為環(huán)境民事公益訴訟。而中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在2015年，共開展環(huán)境公益訴訟10起，其中新提起的環(huán)境公益訴訟8起;監(jiān)督調(diào)查環(huán)境污染案件11起，為環(huán)境污染受害者提供法律援助3起。

在2015年全國(guó)34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，只有十四個(gè)省、直轄市受理了環(huán)境公益訴訟個(gè)案。其中有江蘇、貴州、山東、福建、浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)從2015年7月開始在試點(diǎn)地區(qū)探索環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐。據(jù)《方案》，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)的地區(qū)包括北京、內(nèi)蒙古、吉林、甘肅等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)在2015年共提起七起環(huán)境公益訴訟，其中兩起已判決結(jié)案。檢察機(jī)關(guān)提起的七起公益訴訟中有五起是行政公益訴訟，兩起是民事公益訴訟。

環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟仍有門檻

此外，在目前各地從事環(huán)境保護(hù)相關(guān)公益活動(dòng)的民間環(huán)保組織中約有30余家符合環(huán)境公益訴訟起訴資格，而其中有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織并不多。從事環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織普遍認(rèn)為，相比我國(guó)嚴(yán)重的環(huán)境現(xiàn)狀，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量仍太少。

自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓認(rèn)為，法律對(duì)主體資格有比較嚴(yán)格的限制也是一個(gè)原因。她說，盡管新環(huán)保法已經(jīng)明確了社會(huì)組織的公益訴訟主體資格，但是，實(shí)際訴訟過程中，一些案件仍然遇到“門檻”問題。“2015年12月，針對(duì)云南昆明大型煉油項(xiàng)目，自然之友提起的重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性訴訟，已按要求提交補(bǔ)正材料，目前仍在等待結(jié)果。”葛楓指出，就2010年大連“7·16溢油事件”，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)也曾提起環(huán)境公益訴訟，但是，法院裁定不予受理。

究其原因，各地法院對(duì)民事訴訟法、新環(huán)保法及相關(guān)司法解釋中的環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定理解不一。“有的做限制性的理解，有的做寬松式理解。”她們建議，在目前只有少數(shù)幾家環(huán)保社會(huì)組織有意愿有能力提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)狀況下，對(duì)其主體資格的法律規(guī)定不宜做過多的限制性解釋。

同時(shí)，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突比較明顯時(shí)，環(huán)境司法如何能夠保持獨(dú)立，不受行政等各方力量的影響是關(guān)鍵。此外，目前，社會(huì)組織發(fā)展的還不成熟，很多地方的法院對(duì)社會(huì)組織的了解有限，因此會(huì)十分謹(jǐn)慎的對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行資格審查，這也影響了法院受理環(huán)境公益訴訟。

錢從哪兒來，錢到哪兒去

更為雪上加霜的是，錢的問題，已成為環(huán)境民事公益訴訟司法實(shí)踐的另一塊“燙手山芋”。

環(huán)保組織要提起環(huán)境公益訴訟，前期的檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他費(fèi)用數(shù)額不菲，錢從哪里來?原告一旦勝訴，就會(huì)形成巨量的生態(tài)修復(fù)資金，這筆錢又將到哪兒去?二者都將影響環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。前者，使部分符合主體資格的環(huán)保組織望而卻步，影響其積極性。后者，或?qū)⒂绊懎h(huán)境公益訴訟制度本身的意義。

事實(shí)上，自2015年以來，在公益訴訟的主體資格問題解決、法院立案登記制普遍推行以后，僅11家社會(huì)組織提起了公益訴訟。這在中國(guó)綠發(fā)會(huì)副秘書長(zhǎng)馬勇看來，原因在于國(guó)內(nèi)多數(shù)環(huán)保組織自身的運(yùn)行費(fèi)用不多，高投入的環(huán)境公益訴訟影響了環(huán)保組織的積極性。“從費(fèi)用來講，需投入大量的人力物力財(cái)力，很多環(huán)保組織維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)就很艱難，提起公益訴訟多半力不從心：無力承擔(dān)環(huán)境污染調(diào)查取證及鑒定的高額開支，無力組織專業(yè)素質(zhì)高的公益訴訟團(tuán)隊(duì)，而判決下來的案子支付給原告方的錢往往根本不夠成本，不值得。”

除了關(guān)心“錢從哪兒來”，葛楓更關(guān)心“錢到哪兒去”。葛楓在接受媒體采訪時(shí)曾指出，在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，一旦原告勝訴，就會(huì)形成巨量的生態(tài)修復(fù)資金。目前，最高法相關(guān)的司法解釋對(duì)生態(tài)修復(fù)資金的性質(zhì)，即使用方式尚無明確規(guī)定，各地做法不一。在葛楓看來，一旦生態(tài)修復(fù)資金沒能有效用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，將會(huì)使環(huán)境公益訴訟的意義大打折扣。

2015年1月1日，隨著新《環(huán)保法》實(shí)施，環(huán)境公益訴訟也逐步開展。同年1月，最高法發(fā)布實(shí)施“關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋”，規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。截至目前，最高法尚未對(duì)這筆生態(tài)修復(fù)資金的存放保管和使用監(jiān)管作明確規(guī)定。