中國(guó)電改經(jīng)歷的四個(gè)階段

第一階段(1978—1985年)：主要解決電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺問(wèn)題。推行“集資辦電”，解決電力建設(shè)資金不足問(wèn)題。電力部提出利用部門(mén)與地方及部門(mén)與部門(mén)聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等辦法來(lái)解決電力建設(shè)資金不足的問(wèn)題,并且對(duì)集資新建的電力項(xiàng)目按還本付息的原則核定電價(jià)水平，打破了單一的電價(jià)模式，培育了按照市場(chǎng)規(guī)律定價(jià)的機(jī)制。

第二階段(1987—2002年)：主要解決政企合一問(wèn)題。提出“政企分開(kāi)，省為實(shí)體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”的“二十字方針”和“因地因網(wǎng)制宜”的電力改革與發(fā)展方針。將電力聯(lián)合公司改組為電力集團(tuán)公司，組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團(tuán)。1997年1月16日，中國(guó)國(guó)家電力公司在北京正式成立。這個(gè)按現(xiàn)代企業(yè)制度組建的大型國(guó)有公司的誕生，標(biāo)志著我國(guó)電力工業(yè)管理體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)折。此后，隨著原電力工業(yè)部撤銷(xiāo)，其行政管理和行業(yè)管理職能分別被移交至國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)，電力工業(yè)徹底地實(shí)現(xiàn)了在中央層面的政企分開(kāi)。

第三階段(2002—2012年)：廠網(wǎng)分開(kāi)與電力市場(chǎng)初步發(fā)育階段。2002年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》(即電改“五號(hào)文”)，提出了“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的16字方針并規(guī)劃了改革路徑?？傮w目標(biāo)是“打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)督下的政企分開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系。”根據(jù)該方案，電力管理體制、廠網(wǎng)分開(kāi)、電價(jià)機(jī)制等一系列改革開(kāi)始推進(jìn)。

但是，后來(lái)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)與電力供需形勢(shì)出現(xiàn)較大變化，改革環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加大，利益紛爭(zhēng)加劇，意見(jiàn)分歧較多，致使電力改革裹足不前，與國(guó)際趨勢(shì)偏離漸甚，未能實(shí)現(xiàn)改革初衷。2003年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度達(dá)到10.5%，電荒苗頭開(kāi)始顯現(xiàn)，發(fā)電企業(yè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)動(dòng)力明顯不足;2003年8月14日的美加大停電事故、后續(xù)的英國(guó)倫敦與歐洲電網(wǎng)等多起大停電事件、2008年國(guó)內(nèi)南方冰凍災(zāi)害后的大停電事故，以及國(guó)外電力改革后出現(xiàn)的市場(chǎng)操縱與電價(jià)上漲等負(fù)面效應(yīng)加大了國(guó)內(nèi)對(duì)電改引發(fā)通脹預(yù)期和不穩(wěn)定因素的擔(dān)憂，使得改革重心向維護(hù)電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行偏移。近年來(lái)，國(guó)際低碳轉(zhuǎn)型趨勢(shì)以及國(guó)內(nèi)能源環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，促使我國(guó)加快發(fā)展可再生能源發(fā)電技術(shù)，對(duì)電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的依賴(lài)性提高，市場(chǎng)化改革態(tài)度則較為保守，改革步伐放緩。然而，經(jīng)濟(jì)改革不應(yīng)隨著個(gè)人意志而轉(zhuǎn)移，而是要符合一國(guó)國(guó)情與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

自2002年電力體制改革實(shí)施以來(lái)，中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)供應(yīng)能力大幅提高，要素生產(chǎn)率有所提升，電價(jià)形成機(jī)制逐步完善，如發(fā)電環(huán)節(jié)實(shí)行了發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，部分省份對(duì)輸配環(huán)節(jié)差價(jià)進(jìn)行了初步核定，銷(xiāo)售環(huán)節(jié)相繼出臺(tái)了差別電價(jià)、居民階梯電價(jià)與懲罰性電價(jià)政策等。然而，電力市場(chǎng)改革還面臨許多矛盾和問(wèn)題，如電力交易機(jī)制還很薄弱，市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制尚未有效形成，某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域的行政性壟斷依然過(guò)強(qiáng)，管制制度與管制專(zhuān)業(yè)化水平有待提高，企業(yè)生產(chǎn)效率還有很大的提升空間，企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度單一、內(nèi)部人控制甚至腐敗的問(wèn)題依然突出，市場(chǎng)配置資源的決定性作用難以發(fā)揮，產(chǎn)業(yè)組織間的利益博弈與矛盾突出，節(jié)能高效環(huán)保機(jī)組不能被完全有效利用，棄水、棄風(fēng)與棄光現(xiàn)象突出。此外，現(xiàn)行政府管制電價(jià)政策不靈活，電價(jià)調(diào)整滯后于市場(chǎng)供需形勢(shì)與能源成本變化，不能合理地反映用電成本與資源價(jià)格，缺乏對(duì)供需機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與外部性的有效反映。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的各種不確定因素和風(fēng)險(xiǎn)加大，電力需求出現(xiàn)明顯放緩趨勢(shì)，電力能源環(huán)境問(wèn)題與安全問(wèn)題凸顯，如何針對(duì)新形勢(shì)下的能源電力經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深化改革，成為政府工作的重點(diǎn)。第四階段(2013年至今)：電力體制改革進(jìn)入新常態(tài)，市場(chǎng)化步伐加快。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入新常態(tài)，在增速回落調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下要實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃，未來(lái)的一段時(shí)期，電力體制改革必須要與其他領(lǐng)域改革一起不斷推進(jìn)和深化，這將構(gòu)成中國(guó)式電力體制改革的新常態(tài)。這一階段的特點(diǎn)如下：一是政策密集出臺(tái);二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，電力經(jīng)濟(jì)也進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展時(shí)期;三是電力市場(chǎng)改革落地實(shí)踐，輸配電價(jià)與售電側(cè)開(kāi)放等改革成為熱點(diǎn);四是電力產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，電價(jià)制度更加靈活;五是更注重可再生能源開(kāi)發(fā)與應(yīng)用;六是注重頂層設(shè)計(jì)與企業(yè)共識(shí)相結(jié)合。

(作者為華北電力大學(xué)副教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院國(guó)際能源安全中心研究員，研究領(lǐng)域?yàn)槟茉磁c電力經(jīng)濟(jì)、能源安全。)