土壤污染防治投融資難題怎么破？

“十二五”以來，全國(guó)用于污染土壤修復(fù)的中央財(cái)政資金約300億元，啟動(dòng)實(shí)施一批土壤污染防治示范項(xiàng)目，推進(jìn)了土壤污染防治領(lǐng)域的法律法規(guī)、政策制定、科學(xué)研究、技術(shù)裝備等方面的發(fā)展。

盡管我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模潛力巨大，但由于缺乏成熟的商業(yè)模式，融資問題一直困擾著土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，目前土壤污染防治主要還是依賴政府出資。單純由“政府出資模式”籌措資金用于污染場(chǎng)地的修復(fù)，給政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。

如何解決土壤污染防治的融資問題，研究探討高效運(yùn)轉(zhuǎn)的土壤污染防治的商業(yè)模式，成為了土壤修復(fù)行業(yè)的核心問題。

針對(duì)土壤污染防治的融資問題，近年來出現(xiàn)的Public-Private-Partnership(PPP)，即公私合營(yíng)模式被證明是符合中國(guó)國(guó)情的，有望成為土壤修復(fù)行業(yè)新型商業(yè)模式。2015年9月22日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出，“支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作”。

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))已經(jīng)開展的土壤污染防治工作，基金用于土壤或地下水修復(fù)項(xiàng)目時(shí)，商業(yè)模式清晰，融資效果卓越。美國(guó)環(huán)保局固廢管理與應(yīng)急響應(yīng)中心在1980年建立超級(jí)基金，用于有毒有害物質(zhì)泄露造成的土壤和地下水污染治理;美國(guó)國(guó)會(huì)于1986年建立了石油泄漏責(zé)任信托基金，旨在解決由于石油泄漏引發(fā)的賠付問題;日本于1973年針對(duì)還在開采的礦山和已經(jīng)關(guān)閉、需要治理的礦山分別制定了礦害防止公積金制度和礦害防止事業(yè)基金制度。臺(tái)灣地區(qū)2001年參考美國(guó)“超級(jí)基金”的設(shè)立精神，制定法律并授權(quán)征收土壤及地下水污染整治基金，設(shè)立了“土壤及地下水污染整治法”，用于土壤及地下水的治理。

目前，國(guó)家正在制定“土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃”(簡(jiǎn)稱“土十條”)【小編注：本文發(fā)文時(shí)“土十條”還未發(fā)布】以及土壤污染防治法，該計(jì)劃將對(duì)未來土壤污染防治做出總體部署。為了適應(yīng)新時(shí)期的土壤污染防治要求，應(yīng)加大土壤污染防治投融資體系改革，更高效率改善土壤環(huán)境質(zhì)量，為全面建成小康社會(huì)提供保障。

1土壤污染防治投融資體系改革的必要性

1.1 土壤修復(fù)效率低

我國(guó)土壤污染的總體形勢(shì)嚴(yán)峻，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦廢棄地土壤環(huán)境問題突出，工業(yè)污染物導(dǎo)致大量土地廢棄，由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題和群體性事件逐年增多。

近期全國(guó)發(fā)生的多起工業(yè)污染和農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)事件均由污染土壤引發(fā)，再加上土壤修復(fù)經(jīng)驗(yàn)、資金和技術(shù)力量薄弱，不能有效阻止污染物的遷移擴(kuò)散而演化而成的環(huán)境事件。

鑒于土壤資源的特殊性，我國(guó)針對(duì)土壤無(wú)排放標(biāo)準(zhǔn)，土壤污染在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中極易發(fā)生。大量的遺留污染問題演變成為累積性的環(huán)境問題，且缺乏整體修復(fù)路選圖，土壤污染修復(fù)效率低。

1.2 土壤污染防治投入少

根據(jù)現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618—1995)和《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》(HJ25.4—2014)，發(fā)生土壤污染后，需盡快開展土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并安排土壤修復(fù)，最大程度減少土壤污染對(duì)周邊水體、生態(tài)帶來的傷害，同時(shí)減少二次污染。

從目前開展的土壤污染防治工作來看，盡管全社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到了土壤污染防治的危害，但與水污染、大氣污染防治相比，土壤污染治理投入大、周期長(zhǎng)、收益低、長(zhǎng)效機(jī)制缺，目前的投入遠(yuǎn)不能解決土壤污染問題。

1.3投入產(chǎn)出模式不清晰

未充分體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”、“受益者補(bǔ)償”等原則，缺乏一套完善的資金籌措與投資管理機(jī)制，而目前的土壤污染治理主要依靠分散在各部門的政府財(cái)政資金，資金申請(qǐng)程序長(zhǎng)，審核程序復(fù)雜;防治資金無(wú)法保值增值。

財(cái)政資金來源單一，無(wú)法利用社會(huì)化融資渠道來籌集資金，無(wú)法利用金融工具進(jìn)行自我增值，不具有保值增值的功能，難以滿足巨額的修復(fù)資金需求;目前的土壤修復(fù)資金缺乏及時(shí)支付功能，無(wú)法應(yīng)對(duì)土壤污染修復(fù)和賠償。

2土壤污染防治基金的設(shè)立

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，基金模式是保障環(huán)境修復(fù)工作的一種有效途徑，如美國(guó)的超級(jí)基金、石油信托基金，除了資助針對(duì)性的環(huán)境項(xiàng)目外，還有投資股票，國(guó)債等金融工具進(jìn)行自我增值，不僅使基金規(guī)模擴(kuò)大，增強(qiáng)了基金資助環(huán)境項(xiàng)目的能力，而且豐富了美國(guó)的金融市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，其經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)所借鑒。為推進(jìn)我國(guó)土壤污染防治投融資體系改革，建議設(shè)立土壤污染防治基金，該基金設(shè)立的思路、主要任務(wù)、規(guī)模及融資渠道、管理措施闡述如下。

2.1基本思路

政府資金由直投項(xiàng)目轉(zhuǎn)為投資建立土壤污染防治基金，按比例募集社會(huì)資本，委托專業(yè)的資金管理管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行基金管理，實(shí)現(xiàn)保值增值、滾動(dòng)放大、持續(xù)投入。優(yōu)勢(shì)有幾個(gè)方面：

一是基金可以通過參與土壤修復(fù)市場(chǎng)而獲得收益，相比財(cái)政資金，基金對(duì)于遺留的土壤污染清理和修復(fù)有更為強(qiáng)烈的支付意愿，從而可以解決土壤污染修復(fù)效率低的問題。

二是基金更能體現(xiàn)污染者負(fù)擔(dān)原則。基金是基于利益相關(guān)者理論對(duì)“污染者付費(fèi)”理論進(jìn)行創(chuàng)新，將環(huán)境污染的全部利益相關(guān)者都納入到污染修復(fù)的資金機(jī)制之中，較財(cái)政資金來買單更能體現(xiàn)社會(huì)公平。

三是基金具有保值增值功能。基金可以汲取社會(huì)化融資，并通過參與金融市場(chǎng)進(jìn)行保值增值，從而具有比財(cái)政資金更為強(qiáng)大的支付能力，可以滿足巨額的污染修復(fù)資金需求。

四是基金具有及時(shí)支付功能?；鹂梢员苊庳?cái)政資金冗繁的申請(qǐng)和審核程序，保證資金的迅速支付，從而保障環(huán)境污染的及時(shí)清理和修復(fù)。

2.2框架設(shè)計(jì)

作為政府性基金，分為土壤污染防控基金和土壤污染修復(fù)基金。前者重公益，后者重營(yíng)利，共同推進(jìn)環(huán)境治理?；鹁哂行姓δ埽攸c(diǎn)關(guān)注我國(guó)的農(nóng)田土壤污染和工業(yè)場(chǎng)地污染的防控和修復(fù)工作等。該項(xiàng)基金具有公益性、補(bǔ)充性、補(bǔ)償性，但并不排斥為了保值增值而投資收益高、風(fēng)險(xiǎn)低的政府債券等金融產(chǎn)品;補(bǔ)充性是指與財(cái)政撥款、環(huán)境保險(xiǎn)不同，基金屬于補(bǔ)充性制度，只有符合條件的主體前來申請(qǐng)，才能獲得基金的支持;補(bǔ)償性是指基金在先行墊付部分修復(fù)費(fèi)后，依法向責(zé)任主體進(jìn)行追償。

2.3主要任務(wù)

按照落實(shí)“土十條”的要求，重點(diǎn)做4個(gè)方面工作，一是開展土壤污染調(diào)查，二是實(shí)施修復(fù)項(xiàng)目，三是開展應(yīng)急支付與修復(fù)，四是研發(fā)專業(yè)修復(fù)裝備設(shè)備，確保土壤污染防控和修復(fù)工作開展的及時(shí)性、專業(yè)性和科學(xué)性。

及時(shí)性主要表現(xiàn)在土壤污染發(fā)生前，基金將第一時(shí)間與政府機(jī)構(gòu)合作，確定基金的投向，開展土壤污染的監(jiān)測(cè)和防控工作;專業(yè)性體現(xiàn)為遴選最優(yōu)秀的土壤修復(fù)技術(shù)人員作為土壤修復(fù)的智囊團(tuán)隊(duì)，提供不同環(huán)境要素污染的技術(shù)方案;科學(xué)性體現(xiàn)在基金管理公司利用先進(jìn)的管理技術(shù)、科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)估論證使得基金在使用方式上具備科學(xué)性?；饘⒋偈钩闪⒁慌鷮I(yè)化高素質(zhì)的土壤污染防控和修復(fù)的隊(duì)伍，提高社會(huì)整體的土壤污染防控能力。

2.4規(guī)模和資金來源

土壤污染防治基金旨在發(fā)揮基金的資源整合功能，保障土壤污染防控與污染修復(fù)的公共行政支出并實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)”。同時(shí)調(diào)動(dòng)基金投資者積極性，利用資本市場(chǎng)，提升土壤環(huán)境修復(fù)技術(shù)水平，投資農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)投資類項(xiàng)目和工業(yè)場(chǎng)地環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境效益統(tǒng)一。

土壤污染防治基金來源于投資人投資，投資人包括政府及其職能部門、大型污染修復(fù)公司、銀行與證券公司等金融機(jī)構(gòu)、科研高校，其他企事業(yè)單位和個(gè)人。投資人可根據(jù)各自背景選擇優(yōu)勢(shì)方向投資，形成分類細(xì)化的資金池。基金規(guī)模主要按照投資生態(tài)環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目的大小及投資周期酌情確定。

除財(cái)政撥款和有關(guān)企事業(yè)單位與個(gè)人投資外，土壤污染責(zé)任方的民事賠償金、刑事罰金、行政罰款，土壤污染責(zé)任方投保的保險(xiǎn)給付，基金存款利息與投資經(jīng)營(yíng)收益等亦可作為基金來源。

2.5基金管理

土壤污染防治基金選擇具備專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金具體操作和日常管理，尤其是針對(duì)項(xiàng)目投資和投后管理謀求基金資產(chǎn)增值，實(shí)現(xiàn)基金持有人利益最大化。為保障基金投資人利益，應(yīng)同時(shí)確定基金托管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)基金保管、交易監(jiān)督、信息披露、資金清算與會(huì)計(jì)核算等職責(zé)，保障基金資產(chǎn)安全。

土壤污染防治基金應(yīng)結(jié)合國(guó)家“土十條”的政策要求，優(yōu)先保障土壤污染防控的具體指標(biāo)，同時(shí)以資助農(nóng)田和工業(yè)污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)為動(dòng)力，以投資創(chuàng)新性土壤修復(fù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)為支撐，形成具有我國(guó)特色的土壤污染防治產(chǎn)業(yè)資金鏈，實(shí)現(xiàn)基金增值。土壤污染防治的公共行政支出主要包括政府采取污染防控和治理產(chǎn)生的費(fèi)用、政府在修復(fù)過程中開展調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估支出的費(fèi)用等?；鸸残姓С鰞?yōu)先使用資金中責(zé)任方的賠償、罰金、罰款等支付。

通過投資土壤修復(fù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)基金增值應(yīng)發(fā)揮政府、金融機(jī)構(gòu)和科研高校等優(yōu)勢(shì)，尋找篩選優(yōu)質(zhì)投資項(xiàng)目。經(jīng)過初步篩選后，對(duì)投資項(xiàng)目的收益與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行可行性評(píng)估。投資之后，對(duì)被投資企業(yè)和項(xiàng)目具體運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行密切跟蹤，利用優(yōu)勢(shì)資源，為項(xiàng)目提供管理、市場(chǎng)等幫主，改善項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，提高基金投資收益。

3土壤污染防治基金的保障體系

3.1建立基金運(yùn)行的法律法規(guī)體系

第一，在立法中明確環(huán)境損害的社會(huì)化救濟(jì)途徑，如環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境基金，規(guī)定基金作為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的補(bǔ)充途徑，在現(xiàn)有方式無(wú)法承擔(dān)救濟(jì)作用時(shí)發(fā)揮功能。第二，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度，基金的補(bǔ)償性決定了其依托于完善的責(zé)任追究機(jī)制，只有暢通基金的事后追償渠道，才能夠鼓勵(lì)更多基金參與到環(huán)境治理中;第三，確定多層次的環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，以節(jié)約資金，實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益最大化。

3.2完善土壤環(huán)境管理制度

作為國(guó)家治理的重要內(nèi)容，社會(huì)治理成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)。將社會(huì)治理模式推進(jìn)到環(huán)境和土壤治理的過程中，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最佳契機(jī)。

成立基金將從客觀上要求社區(qū)聯(lián)動(dòng)參與環(huán)境治理，具體而言，第一，要求基金主管部門對(duì)基金運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督管理，防止基金可能受到的損害，保證基金專款專用，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)廣泛參與的前提要件;第二，中央政府和各地方政府鼓勵(lì)發(fā)展環(huán)境事業(yè)，降低環(huán)保產(chǎn)業(yè)貸款利率，對(duì)環(huán)境基金給予政策扶持、稅收減免，引導(dǎo)高新技術(shù)企業(yè)參與土壤污染修復(fù)高新技術(shù)的引入與研發(fā)，提高土壤環(huán)境治理的科技比例;第三，定期公布污染統(tǒng)計(jì)信息，如土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、污染場(chǎng)地優(yōu)先清理名單、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息，確保信息公開。

3.3加快土壤污染防治科技創(chuàng)新

第一，研究制定土壤污染防控和修復(fù)技術(shù)準(zhǔn)則，完善現(xiàn)有土壤污染技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為本基金提供技術(shù)指導(dǎo);第二，開展研究，鼓勵(lì)有科研實(shí)力和技術(shù)能力的單位、團(tuán)體參與到土壤污染防控體系的研究和土壤污染修復(fù)技術(shù)研究中。第三，組織土壤污染防控人才培訓(xùn)，培養(yǎng)一批土壤污染防控專業(yè)隊(duì)伍。第四，加快研發(fā)專業(yè)的土壤治理裝備與設(shè)備，逐步提高土壤治理與修復(fù)的專業(yè)化、裝備化水平，大幅提升治理與修復(fù)效率，降低成本。

4結(jié)論

要突破我國(guó)土壤污染防治的瓶頸，投融資體制改革勢(shì)在必行，設(shè)立基金是推動(dòng)污染防治投融資改革的有效途徑。文章借鑒超級(jí)基金等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)正在推廣的PPP模式，研究我國(guó)土壤污染防治基金的設(shè)立思路、主要框架、重點(diǎn)任務(wù)，分析探討了基金設(shè)立的資金來源和管理方法，最后從法律、管理及技術(shù)角度提出基金設(shè)立和運(yùn)行的保障措施。

研究指出基金的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在收益性、保值增值和及時(shí)支付性，同時(shí)能最大程度保證“污染者付費(fèi)”?；鹳Y金來源除國(guó)家專項(xiàng)資金外，還可通過大型污染修復(fù)公司、銀行與證券公司等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，通過項(xiàng)目的策劃、包裝和運(yùn)作產(chǎn)生投資效益，回報(bào)社會(huì)資本。該項(xiàng)研究同時(shí)建議選用具備專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金具體操作和日常管理，實(shí)現(xiàn)基金效益最大化，保障基金資產(chǎn)安全。

最重要的一點(diǎn)，從國(guó)外歷史上設(shè)立、運(yùn)作類似基金的經(jīng)驗(yàn)來看，推行基金模式開展土壤污染防治工作需要在法治的框架下進(jìn)行，土壤污染防治基金和法律體系的構(gòu)建離不開明晰的責(zé)任及相應(yīng)責(zé)任的追究，建議我國(guó)盡快啟動(dòng)與土壤基金設(shè)立相配套的立法工作。