淺談歐洲城市垃圾管理及對我國的啟示

　　我國經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)過了輝煌的二十多年，國家經(jīng)濟實力突飛猛進，人民的物質(zhì)生活水平獲得了極大的提高，進垃圾處理場處理的垃圾每年也以兩位數(shù)的增長率上升，如何有效地進行垃圾管理成為每個城市經(jīng)濟進一步發(fā)展必須面對首要問題。國家適時提出的大力推進循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略為城市垃圾管理制定了發(fā)展方向。循環(huán)經(jīng)濟倡導的是一種與環(huán)境和諧的經(jīng)濟發(fā)展模式，有效地將循環(huán)經(jīng)濟的三大原則即“減量化、再利用、資源化”貫穿于城市垃圾管理中是垃圾管理的新課題。我們有幸到歐洲就城市固體垃圾管理領(lǐng)域，展開機構(gòu)改革、稅賦制度、投資方式等問題進行了實地學習、調(diào)研，對國外在城市垃圾管理的科學性、經(jīng)濟性、環(huán)保性等方面有了深入的了解，對如何在實際工作中貫徹循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略，更好地進行城市垃圾管理有了進一步的理解。

　　一、歐洲國家的城市垃圾管理情況

　　(一)城市垃圾的管理體制

　　歐洲各城市中，垃圾管理模式各有特點，但都有效實行政企分開，按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，各司其職，協(xié)調(diào)運作，良性互動。政府職能部門負責城市垃圾管理的規(guī)劃，法規(guī)的制訂及監(jiān)督執(zhí)行、社會投資引導、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控及協(xié)調(diào)參與垃圾管理的各種利益團體的關(guān)系，確保整個管理體制的有效運作。企業(yè)在有關(guān)的法律框架內(nèi)，自主經(jīng)營、自負盈虧。由于責、權(quán)、利的明確，促進了各方的高效運作，最突出的表現(xiàn)是垃圾分類收集工作全面開展且深入扎實，廣大市民能夠積極配合，大大降低了垃圾處理的難度及成本，最大限度地實現(xiàn)了可回收利用資源的再利用。

　　巴黎的管理體制是政府職能部門負責城市固體垃圾管理的規(guī)劃、投資研討、技術(shù)推廣、公眾意識教育等，而垃圾的收集處理則交由各類專門的公司負責。這些公司在進行垃圾處理經(jīng)營活動的同時接受政府職能部門的監(jiān)督，包括資金管理及環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控，確保其生產(chǎn)經(jīng)營符合國家的有關(guān)法律、法規(guī)，合理使用政府提供的財政資金，真正實現(xiàn)改善和保護環(huán)境的目的。

　　羅巴市管理體制則是以協(xié)會的方式運作。該協(xié)會是一全國性組織，即Federambiente，由環(huán)境領(lǐng)域中230多個各種公司形式的公共利用機構(gòu)組成，成員分散于全國各地，主要包括股份集團制公司、市政的及財團的特殊公司，直接管理的市政機構(gòu)、環(huán)保研究規(guī)劃公司等，約有1/4的成員單位提供能源和環(huán)保多種服務(wù)。該協(xié)會的主要職責是：在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展當?shù)氐墓卜?wù)系統(tǒng);促進和保護成員及用戶利益;在工業(yè)及商業(yè)領(lǐng)域中勞工協(xié)議及完成協(xié)議框架時，代表著協(xié)會成員和政府機構(gòu)的共同利益。協(xié)會內(nèi)各成員的職能明確，協(xié)調(diào)發(fā)展，環(huán)保研究規(guī)劃公司負責各地的垃圾管理規(guī)劃及新技術(shù)的推廣，直接管理的市政機構(gòu)負責對當?shù)氐母鞒蓡T的工作開展監(jiān)督，財團則是在取得政府有關(guān)法令的支持后負責各成員的融資、信貸，市政的和財團的特殊公司主要負責城市

　　的垃圾收集運輸;股份集團公司負責垃圾的處理處置及回收再利用工作。

　　(二)城市垃圾處理的稅費制度

　　穩(wěn)定的稅收是城市固體垃圾管理的經(jīng)濟基礎(chǔ)，是維護垃圾清理、收集、運輸、處理各環(huán)節(jié)有效運作的前提。由于垃圾管理工作，屬于公用事業(yè)。投資運作首先體現(xiàn)為社會效益及環(huán)境效益，其次才在一定程度上體現(xiàn)經(jīng)濟效益。對于經(jīng)營垃圾處理的企業(yè)而言，投入遠大于產(chǎn)出，因此，合理的稅費補貼是企業(yè)持續(xù)運作的保障。歐洲各城市普遍制定了較完善的稅費制度，直接推動了垃圾管理產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

　　巴黎城市固體垃圾管理沒有一專門的稅種，其產(chǎn)生的費用由市政府從統(tǒng)一收繳的稅費中，按

　　審計預算結(jié)果依法劃撥。負責巴黎及周邊90個城鎮(zhèn)垃圾收集及處理的SYCTOM，每年從市財政中獲得約1.6億法朗的資金補貼，以確保該組織在處理城市垃圾的生產(chǎn)經(jīng)營活動中取得合理的收益。企業(yè)在取得政府資金補貼的同時，接受政府職能的監(jiān)管。政府直接安排公務(wù)人員到企業(yè)，管理企業(yè)資金，準確評估垃圾清運、處理和處置所涉及的成本和收入，認定成本回收事項，為確定補貼提供標準。另一方面政府公務(wù)人員通過監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，掌握各種有利于降低成本，增加收入的技術(shù)政策，以利于指導制定合理的稅收并在保證有效管理的機制下，實現(xiàn)成本回收。

　　羅馬城市垃圾管理的稅收制度則是基于垃圾“誰制造、誰付費”和“共同承擔責任”的原則制定的。眾所周知，任何一種產(chǎn)品，在它失去使用價值后終將成為垃圾，這個垃圾的制造源頭應該是生產(chǎn)該產(chǎn)品的企業(yè)。意大利政府充分了解這一事實，強調(diào)“污染制造者付錢”，對生產(chǎn)企業(yè)征收相應的產(chǎn)品垃圾處理稅。同時根據(jù)“共同承擔責任”原則，產(chǎn)品的使用者，即每一位消費者也應承當處理責任，支付一定份額的稅費，他們的責任主要體現(xiàn)在環(huán)境保潔過程的參與及配合。這部分稅費的征收是通過物業(yè)管理機構(gòu)，根據(jù)其住房面積予以額定征收來實現(xiàn)的，合理的征收渠道有效地保障了垃圾管理工作的有序開展。

　　巴塞羅那市的城市固體垃圾管理的稅收制度和巴黎市基本相同，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，政府每年從其收取的各項稅費中安排一定的資金用于市政有關(guān)機構(gòu)對城市的垃圾進行清理、收集、運輸，并適當補貼垃圾處理企業(yè)一定的費用，確保整個產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　(三)投資方式

　　歐洲國家在城市垃圾管理中不但吸收私有企業(yè)參與工作，而且是以私企為投資主體，全面負責城市垃圾的處理處置，同時獨立自主地經(jīng)營垃圾處理企業(yè)。

　　歐洲國家垃圾管理工作起步較早，配套的法規(guī)較齊全，特別是財稅法令，為政府對這一領(lǐng)域的財稅支持提供保障。同時垃圾分類收集工作扎實、有效，使垃圾的回收利用成為可能。參與垃圾管理的私人企業(yè)從中看到了較好的經(jīng)濟前景，直接調(diào)動了投資者的投資積極性，可靠的利潤回報促進了企業(yè)主動進行技術(shù)創(chuàng)新，改進設(shè)備，推動環(huán)境保護工作。企業(yè)投資運作方式各有特點，但都從政府財政中取得合理補貼和市民的共同參與，且都能自覺將環(huán)保理念同實際經(jīng)營活動有機結(jié)合。

　　1.英國肯特郡BRETT垃圾處理公司垃圾處理廠

　　該處理廠是該公司一系列活動的一種自然的也是重大的擴展，并發(fā)揮著日益重要的作用。隨著全球范圍對垃圾處理廠的需求日益強烈，能回收、可持續(xù)的垃圾處理方式成為問題的重點?；厥铡⑿l(wèi)生填埋和場地保護的設(shè)施及服務(wù)將對良好的生態(tài)環(huán)境起著關(guān)鍵作用。由于有完善的法制及良好的投資環(huán)境，這一理念正成為BRETT公司為垃圾處理的將來所確定的目標。為充分利用土地資源，BRETT還把位于肯特郡郊區(qū)的SHEFORD礦場建設(shè)成了肯特郡最大的生活和工業(yè)垃圾填埋場，把退役礦場的出路及衛(wèi)生填埋場的規(guī)劃建設(shè)有機的結(jié)合起來，一舉兩得。垃圾的填埋在法律上有一系列嚴格的規(guī)定，并由公司和垃圾管理機構(gòu)共同監(jiān)督。垃圾生物分解產(chǎn)生的沼氣現(xiàn)場發(fā)電并在全國的輸電網(wǎng)上銷售。垃圾填埋完后，再對垃圾場進行修復處理，以恢復整塊地的特有自然景觀。在SHELFORD，大規(guī)模的植樹已使該地區(qū)綠樹成蔭，并帶來了巨大的經(jīng)濟效益。

　　2.巴黎SYCTOM組織

　　SYCTOM是一個市鎮(zhèn)聯(lián)合組織，負責巴黎市91個城鎮(zhèn)的垃圾收集和處理，該組織有39個分支機構(gòu)協(xié)助運作，并擁有一支80人組成的技術(shù)隊伍，負責在規(guī)劃、技術(shù)、運用、金融管理及聯(lián)絡(luò)呀作，行業(yè)涉及到電廠、自來水廠、建筑業(yè)、電信公司等。SYCTOM的任務(wù)就是負責居民單位的垃圾收集、處理、改善和保護環(huán)境。垃圾處理以“能源回收再利用”為主，每年焚燒的垃圾用于發(fā)電，產(chǎn)生的蒸汽可供熱210，000戶居民。發(fā)電除一部分用于SYCTOM本身運作外，剩余的電都賣給法國國家電力，約26%的爐渣被再利用于建筑、筑路等。

　　3.羅馬AMASPA垃圾處理廠

　　該廠負責整個羅巴市各種垃圾的處理，由AMASPA收集來的垃圾，根據(jù)不同類別進行分類處理，可焚燒的垃圾由該廠自行焚燒處理并回收蒸汽對外供熱，可回收利用的垃圾如紙、玻璃、塑料等有償轉(zhuǎn)讓給相應的生產(chǎn)企業(yè)，從而獲取一定的利潤。

　　二、我國城市垃圾管理的思考與對策

　　歐洲各國的人居環(huán)境普遍優(yōu)美，空氣清新，人口規(guī)模適度，這與他們先進的建設(shè)及管理經(jīng)驗密不可分，特別是環(huán)保工作。通過實地學習城更是受益匪淺，從中獲得了一些垃圾管理的理念。

　　(一)健全法制，依法進行垃圾管理

　　歐洲各國關(guān)于垃圾管理的法律框架，普遍根據(jù)歐洲管理原則確立，設(shè)制完善，涵蓋了社會生活中涉及到垃圾管理的各個方面，使每個參與垃圾管理的機構(gòu)、企業(yè)能夠依法辦事，并依法享有各項權(quán)利。保障垃圾管理的工作能夠在市場經(jīng)濟調(diào)控下，按市場經(jīng)濟規(guī)律正常進行。從法律的角度，為垃圾管理產(chǎn)業(yè)化提供發(fā)展依據(jù)，促進市場的健康培育。

　　據(jù)了解，意大利垃圾管理制度的徹底改革是在1997年，隨著22/97法令令的頒布而開始的。該法令確立了垃圾綜合處理政策：垃圾減量化，源頭控制，回收，再利用和能量恢復的三維回收，以及最后的無害處置。該法令促使了凈化技術(shù)、生態(tài)標識、EMAS規(guī)定、回收處理綜合網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，以及公共管理者同經(jīng)濟實體之間為創(chuàng)造垃圾回收的機會，而自愿達成協(xié)議。該法令主要的積極作用表現(xiàn)在：在垃圾處理領(lǐng)域，強調(diào)“污染制造者付錢”和“共同承當責任”的原則;為垃圾處理的運作界定了最佳轄區(qū)范圍，這在規(guī)劃處理廠的綜合網(wǎng)時至關(guān)重要;

　　由此可見，立法是一切工作開展的依據(jù)，法律作為國家意志的體現(xiàn)，具有絕對約束力及強制執(zhí)行力，能夠有效協(xié)調(diào)各方關(guān)系，高效優(yōu)質(zhì)地完成既定目標。以立法的形式，設(shè)立國家及省級城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滾動基金，制定基金籌措和使用管理辦法。出臺關(guān)于垃圾分類的法令、關(guān)有害垃圾的收集處理、垃圾管理的稅費法令、私營企業(yè)投資經(jīng)營垃圾管理的法令，垃圾衛(wèi)生填埋標準、關(guān)于垃圾焚燒控制標準、關(guān)于包裝和包裝垃圾的管理法令等法令使垃圾管理有法可依。

　　(二)政企分開，各司其責，各盡其能

　　政企分開，促進政府職能的有效發(fā)揮，可避免行業(yè)壟斷經(jīng)營的局面，杜絕腐敗。同時，由于企業(yè)的專業(yè)性強，在進行城市垃圾處理的投資、建設(shè)和經(jīng)營管理中，能夠較好地規(guī)避風險，減少資金浪費，降低投資和處理成本，提高經(jīng)營效益。

　　由于政企分開，各方職責明確，減少扯皮、推諉現(xiàn)象，實現(xiàn)了專業(yè)人做專業(yè)事，大大提高了工作效率及工作積極性。比如法國的SYCTOM經(jīng)營運作中，有一百多位公務(wù)員參與，他們只負責投標管理、經(jīng)營監(jiān)督，不參與企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，由于沒有具體利益關(guān)系，他們只對政府負責，能真正有效地開展工作。

　　(三)合理的稅收，保障垃圾管理的有效開展

　　充足穩(wěn)定的稅收來源，有效地補充了垃圾管理所需的大量資金，促進投資市場的培育發(fā)展，確保投資者在嚴格執(zhí)行國家有關(guān)的各項法律合法經(jīng)營的前提下，能取得合理收益。企業(yè)的經(jīng)營目標始終是追求最大經(jīng)濟利益，一定的資金補充有利于促進企業(yè)自覺采用新技術(shù)新工藝，改進設(shè)備，提高資源利用率，降低生產(chǎn)成本。

　　另一方面，合理的垃圾稅制也能增強垃圾處理企業(yè)的生產(chǎn)積極性，例如關(guān)于分類收集，意大利22/97法令也提供了以達到分類目標和填埋稅之間的比例作為形式進行經(jīng)濟鼓勵，促進企業(yè)積極開展二次分類收集，法令允許符合某些條件的垃圾處理單位免申請執(zhí)照，從而實現(xiàn)免稅.由于不同的產(chǎn)品因其使用的材料不同，作為垃圾后的處理成本也不同。征收稅費時，也應根據(jù)產(chǎn)品的材質(zhì)、數(shù)量給予額定。那些可回收利用、可自然降解的產(chǎn)品相對稅額遠低于那些不可回收、不可降解處理過程會引起污染的。由此可大大促進生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新工作，特別是材料技術(shù)的革新，調(diào)動了企業(yè)主動生產(chǎn)環(huán)保節(jié)能型產(chǎn)品的積極性，提高了資源的使用率，從而推動了全社會各個領(lǐng)域的環(huán)保工作，形成良性互動的局面。

　　出臺稅收的優(yōu)惠政策。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目屬于微利公益性事業(yè)，稅務(wù)部門應給予經(jīng)營企業(yè)低稅率的優(yōu)惠待遇;對于貸款建設(shè)項目應允許稅前還貸，或給予一定的減、免稅期的優(yōu)惠待遇。

　　(四)投資方式多元化，促進垃圾管理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展(如BOT、TOT等投資方式)

　　投資市場收益的穩(wěn)定，投資渠道的暢通，有效地吸引了各方投資者，投資方式必定呈現(xiàn)出多

　　元化的局面。各種經(jīng)濟實體，各種專業(yè)門類匯集，帶來了大量的資金、信息、技術(shù)，解決了政府資金短缺，管理效率不高的問題，又直接推動垃圾管理產(chǎn)業(yè)的技術(shù)裝備水平，充分利用能源。法國的SYCTOM正是采用各專業(yè)企業(yè)強強聯(lián)合的一個組織，在該組織內(nèi)各項資源互享，提高資源利用率，同時由于是企業(yè)大聯(lián)合，生產(chǎn)經(jīng)營活動中有效地減少了各種不必要的環(huán)節(jié)、手續(xù)，提高了效率。

　　實行現(xiàn)有城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)經(jīng)營改革，出臺經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策。制定城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓實施辦法，通過公開招標和租賃方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，原則上以招標方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目，轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權(quán)應不超過20～25年，經(jīng)營者應承擔轉(zhuǎn)讓的企業(yè)資產(chǎn)的完整和增值。

　　.以當?shù)卣斦度霝橹?，結(jié)合鼓勵以政府特許權(quán)形式引入私營資本達到融資目的為特征的BOT模式(即建設(shè)—運營—移交)、TOT模式(即移交—運營—移交)、托管運營模式來加快城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。對于以政府特許權(quán)形式引入私營資本的建設(shè)項目，要全面引入競爭機制，以招標方式選擇經(jīng)營者，以合同形式來規(guī)范經(jīng)營行為。

　　(五)嚴格源頭管理，直接有效降低垃圾管理成本

　　源頭控制是垃圾管理的第一環(huán)節(jié)，能有效減少垃圾量，杜絕生活垃圾與有害垃圾混雜，特別是扎實、深入的垃圾分類收集工作，極大地促進了垃圾的減量、回收再利用及無害工作，直接為企業(yè)處理工作創(chuàng)造良好條件，改善了各類專門處理的垃圾成分，為專業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)提供了優(yōu)質(zhì)、符合生產(chǎn)要求的專門垃圾，避免企業(yè)陷入“亡羊補牢”的尷尬境地，對企業(yè)生產(chǎn)效率的提高，成本的降低有著積極的推動作用?；厥赵倮霉ぷ鞯钠占安粌H資源得到最大限度回收，同時也促進了減量工作。出臺一些針對減量化的產(chǎn)業(yè)政策并貫徹實施，如限制過度包裝，減少并限制一次性用品的使用，鼓勵凈菜上市等等，將把垃圾處理“減量化、資源化、無害化”的目標全面推進到了一更高的階段，從而全面推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

　　(六)加強公眾意識教育，提高全社會的環(huán)保理念

　　城市垃圾管理過程中，公眾意識的普及提高，將產(chǎn)生事半功倍的效果。廣大市民的積極參與，從產(chǎn)生垃圾的源頭上主動減少垃圾產(chǎn)生量，自覺使用環(huán)保型產(chǎn)品，從身邊的點滴做起，愛護共同生存的人居環(huán)境，將使垃圾管理事業(yè)少一份投入，多一份希望。歐洲各國垃圾分類收集工作的成功充分體現(xiàn)了公眾意識教育的巨大成果。在街頭隨處可見的分類收集箱(筒)內(nèi)，市民都能自覺配合，按照標識投放各類廢棄物，減輕垃圾收集處理部門的工作難度。市民環(huán)保意識的提高，也體現(xiàn)在垃圾處理企業(yè)投資管理者的經(jīng)營理念中，在不斷追求最大經(jīng)濟效益的同時，也對環(huán)保工作多一份關(guān)注，多一些投入。

　　加強公眾意識教育，倡導科學消費，崇尚保護環(huán)境美德，提高全社會環(huán)保理念，將對垃圾管理工作產(chǎn)生深遠的意義。

　　總之，加強垃圾管理工作，提高垃圾管理水平，是一個龐大的社會系統(tǒng)工程，涉及到整個社會的教育、科學、文化及工、農(nóng)業(yè)等方方面面，即存在著客觀條件的限制，又有主觀認識的不足，需要全社會團結(jié)協(xié)作，從運作、技術(shù)、經(jīng)濟效益等方面加以改善，相信通過我們不懈的努力，特別是加強對外學習、交流，一定能實現(xiàn)垃圾管理的科學化、現(xiàn)代化，推進我國循環(huán)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。