《關(guān)于有序放開用電計(jì)劃的實(shí)施意見》解讀

《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文)揭開了我國(guó)新一輪電改的序幕。為配合九號(hào)文的實(shí)施，發(fā)改委近日公布了六個(gè)配套文件，我們對(duì)其中的《關(guān)于有序放開用電計(jì)劃的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)進(jìn)行簡(jiǎn)短解讀。

本輪深化電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一是推進(jìn)發(fā)用電計(jì)劃改革，更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。目前發(fā)電側(cè)是高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，各發(fā)電廠每年的生產(chǎn)計(jì)劃不是根據(jù)市場(chǎng)需求情況自發(fā)調(diào)節(jié)，而是需要遵從政府制定的用電計(jì)劃。更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用本質(zhì)上是使發(fā)電企業(yè)可以根據(jù)市場(chǎng)情況自主做出發(fā)電量的決策。但是，由于我國(guó)電力市場(chǎng)尚未完全建立、價(jià)格機(jī)制沒有理順，發(fā)用電計(jì)劃短期內(nèi)全部放開會(huì)存在幾個(gè)問題：一是電力具有公共事業(yè)屬性，需要滿足電力普遍服務(wù)，目前我國(guó)居民、農(nóng)業(yè)和重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等的用電由于交叉補(bǔ)貼價(jià)格較低，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將無法保證這些用電需求。二是電力商品具有特殊性，不能大規(guī)模經(jīng)濟(jì)存儲(chǔ)，供需要保證瞬時(shí)平衡，因此保障電力系統(tǒng)平穩(wěn)安全運(yùn)行尤為重要。三是新能源如風(fēng)能、太陽(yáng)能等發(fā)電成本過高，無法和傳統(tǒng)發(fā)電方式競(jìng)爭(zhēng)。四是由于電價(jià)沒有充分反映發(fā)電的外部性，一些高能耗、高排放的發(fā)電機(jī)組由于建設(shè)較早，初始投資早已回收，發(fā)電成本遠(yuǎn)低于后期建設(shè)的高效和低排放的發(fā)電機(jī)組，因此節(jié)能高效機(jī)組不具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不利于節(jié)能減排工作。

針對(duì)以上問題，《意見》總體上比較重視和強(qiáng)調(diào)“有序放開、平穩(wěn)過渡”。總體思路是通過優(yōu)先購(gòu)電制度和優(yōu)先發(fā)電制度保留一部分的發(fā)用電計(jì)劃，釋放出來的發(fā)用電計(jì)劃則通過直接交易、電力市場(chǎng)等方式逐步交于市場(chǎng)配置，以此保證電力供需平衡、保障社會(huì)秩序，并促進(jìn)節(jié)能減排。具體而言包括以下幾個(gè)方面：

首先，在用電側(cè)建立優(yōu)先購(gòu)電制度，按照政府定價(jià)優(yōu)先滿足一產(chǎn)、三產(chǎn)中的重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)業(yè)行業(yè)以及居民生活用電需求，這一措施保障了電力基本公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)功能。

其次，在發(fā)電側(cè)建立優(yōu)先發(fā)電制度，保障以下電量的優(yōu)先出售。一是納入規(guī)劃風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等可再生能源;二是調(diào)峰調(diào)頻電量;三是熱電聯(lián)產(chǎn);四是跨省跨區(qū)的國(guó)家計(jì)劃、地方政府協(xié)議送電量;五是水電、核電、余熱余壓余氣、超低排放燃煤機(jī)組優(yōu)先發(fā)電?？梢钥闯?，設(shè)立優(yōu)先發(fā)電制度主要目的有兩個(gè)：一是促進(jìn)新能源發(fā)展和節(jié)能減排;二是為調(diào)峰調(diào)頻電力留足空間，用以保證電網(wǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。

第三，優(yōu)先購(gòu)電和優(yōu)先發(fā)電制度仍然保留了部分計(jì)劃發(fā)電，除去這部分優(yōu)先的發(fā)用電計(jì)劃，剩余部分可以逐步由市場(chǎng)來進(jìn)行配置。但由于我國(guó)電力市場(chǎng)體系尚未建立，《意見》提出在未實(shí)行電力市場(chǎng)試點(diǎn)的地區(qū)主要的市場(chǎng)配置路徑是通過用電方和售電方直接交易，逐步建立、規(guī)范和完善直接交易機(jī)制;在具備條件的地區(qū)試點(diǎn)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)，在此基礎(chǔ)上積累經(jīng)驗(yàn)、完善規(guī)則，進(jìn)而向全國(guó)范圍推廣。這符合我國(guó)推行改革一貫采用的方式，是一個(gè)“試錯(cuò)”的過程，也是用實(shí)踐檢驗(yàn)真理的過程。

第四，在推進(jìn)電力供需雙方直接交易方面，《意見》明確了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，絕大多數(shù)的發(fā)電廠可以進(jìn)入市場(chǎng)直接交易，用電方工商業(yè)用戶從高電壓等級(jí)到低電壓等級(jí)逐步開放，售電公司、地方電網(wǎng)和躉售縣、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)整體可以參與直接交易。但特別強(qiáng)調(diào)了也要從國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、能耗、環(huán)保等方面完善市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、能耗、環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)、違規(guī)違法企業(yè)不允許參與直接交易。

第五，采取多種措施保障電力系統(tǒng)安全運(yùn)行和供需平衡?！兑庖姟吩诎l(fā)電側(cè)要求充分預(yù)留發(fā)電空間，優(yōu)先保證調(diào)峰調(diào)頻電力，在用電側(cè)加強(qiáng)電力需求管理，推廣電力響應(yīng)制度，制定有序用電方案，既保證日常電力電量平衡，也關(guān)注到重大自然災(zāi)害和突發(fā)事件時(shí)候的應(yīng)急保障機(jī)制。

九號(hào)文提出的對(duì)傳統(tǒng)發(fā)用電計(jì)劃改革指導(dǎo)意見包括三個(gè)方面內(nèi)容，分別是有序縮減發(fā)用電計(jì)劃、完善政府公益性調(diào)節(jié)服務(wù)功能以及提升需求側(cè)管理為主的供需平衡保障水平?！兑庖姟肪唧w細(xì)化了這三方面內(nèi)容，更具有操作性，尤其是在“有序放開”方面提出了細(xì)致可行的意見。《意見》也與其他配套文件，尤其是《推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》相互銜接，緊密聯(lián)系。《推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》中指出，未來電力市場(chǎng)主要采取以中長(zhǎng)期交易為主、現(xiàn)貨為補(bǔ)充的市場(chǎng)交易形式，而電力供需雙方直接交易簽訂的大多為中長(zhǎng)期合同。

總體而言，《意見》非常重視電力運(yùn)行安全、保證電力供需平衡和保障社會(huì)秩序，強(qiáng)調(diào)在發(fā)電端從計(jì)劃配置到市場(chǎng)配置電力電量的平穩(wěn)過渡，而采取的路徑是實(shí)行計(jì)劃與市場(chǎng)的雙軌制，這種改革思路類似我國(guó)80年代初期的市場(chǎng)化改革，實(shí)踐證明，這種逐步過渡的方法可以保證改革過程的風(fēng)險(xiǎn)可控，這對(duì)于電力工業(yè)尤為重要。

當(dāng)然，這種過渡安排仍存在一些問題需要進(jìn)一步明確或者給予足夠的考慮，我們這里拋磚引玉提出以下一些問題：

第一，目前保留了發(fā)用電計(jì)劃，在發(fā)電側(cè)市場(chǎng)未建立時(shí)可以起到有助于電力市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行以及兼顧環(huán)保節(jié)能等目標(biāo)的作用，但這些計(jì)劃用電到底有多少，這些計(jì)劃是過渡性質(zhì)還是會(huì)永久保留，這部分計(jì)劃是否最終也會(huì)放開?市場(chǎng)配置的數(shù)量過少的話，并不利于市場(chǎng)的發(fā)展，或者說市場(chǎng)發(fā)揮的作用就非常有限。

第二，地方政府對(duì)保留的發(fā)用電計(jì)劃有較大的裁量權(quán)，而主推的直接交易方式是否會(huì)淪為地方政府鼓勵(lì)地方企業(yè)譬如本地電廠或者某些高耗能企業(yè)發(fā)展的工具?如何嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，防止這類問題發(fā)生?

第三，計(jì)劃和市場(chǎng)雙軌制運(yùn)行可能會(huì)存在套利空間，能否避免?當(dāng)計(jì)劃電和市場(chǎng)電價(jià)格不一樣的時(shí)候，可能會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)體系之間的套利行為甚至尋租。這個(gè)問題可能與發(fā)用電計(jì)劃制定和分配的機(jī)制直接相關(guān)，這些計(jì)劃能否公開透明地向社會(huì)公布?是否能對(duì)套利行為進(jìn)行有效監(jiān)管?

我們對(duì)這些問題也沒有明確的答案，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)改革都是一個(gè)試錯(cuò)的過程，是在實(shí)踐中尋找最優(yōu)路徑的過程。電改九號(hào)文以及目前出臺(tái)的配套文件為新一輪電改設(shè)定了大的框架與實(shí)施原則，但實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)大量新的問題，我們建議監(jiān)管層應(yīng)該動(dòng)態(tài)地看待這些問題，在實(shí)踐中及時(shí)制定新的實(shí)施細(xì)則或者修訂不符合現(xiàn)實(shí)的實(shí)施細(xì)則。