十二五能源規(guī)劃留下哪些經(jīng)驗教訓？

　　4月下旬，國家能源局先后兩次召開能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃征求意見會，“十三五”能源規(guī)劃呼之欲出。近兩年，中國多年的能源需求高增長回落到平穩(wěn)低增長的“新常態(tài)”；去年底達成的聯(lián)合國氣候變化《巴黎協(xié)定》確認了各國政府走低碳發(fā)展道路、降低化石能源依賴、并力爭將溫升控制在1.5度以內(nèi)的全球遠景。

　　不久就要出臺的“十三五”能源規(guī)劃既要適應(yīng)新形勢，同時還需肩負推動能源革命、銜接2020年“后巴黎時代”的責任，其歷史意義與難度不言而喻。

　　在“十三五”能源規(guī)劃制定的這個重要時間點上，國際環(huán)保組織綠色和平整理了中國“十二五”能源規(guī)劃與實際發(fā)展數(shù)據(jù)?？傮w而言，“十二五”能源規(guī)劃兌現(xiàn)情況呈現(xiàn)“一高一低”，即化石能源側(cè)目標“虛高”，節(jié)能減排和可再生能源發(fā)展被“低估”。

　　我們呼吁“十三五”能源規(guī)劃制定者能夠充分注意這一情況，增強規(guī)劃的前瞻性，從而讓規(guī)劃更有效地指導行業(yè)發(fā)展。下面提出綠色和平的三個觀察，以資借鑒。

　　觀點一

　　十二五期間，煤電擴容三分之一，無論總體規(guī)模、還是西部煤電基地擴張速度均不及“十二五”規(guī)劃預期，即便如此，煤電依然嚴重過剩。這反映出“十二五”規(guī)劃對煤電項目的發(fā)展過于樂觀、寬松。

　　2010年，中國煤電裝機6.6億千瓦。根據(jù)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》設(shè)定的目標，煤電裝機在“十二五”期間會以年7.8%的平均增長率，于2015年達到9.6億千瓦。

　　然而，2015年，中國實際煤電裝機僅為8.8億千瓦，未達到預期。分析其原因，首先，受中國經(jīng)濟走勢變化及結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，電力需求增速持續(xù)放緩， 2015年全社會用電量僅同比增長0.5%；其次，“十二五”期間可再生能源裝機猛增，開始替代存量。

　　即便如此，中國煤電裝機量已經(jīng)過剩。

　　特別是2015年，在“簡政放權(quán)”的影響下，煤電項目的審批權(quán)由中央正式下放到地方，統(tǒng)籌規(guī)劃的缺失導致了市場對電力低速增長“新常態(tài)”的忽視，大批煤電項目受批上馬。

　　根據(jù)由華北電力大學煤電經(jīng)濟性研究課題組于今年4月發(fā)布的報告《中國燃煤發(fā)電項目的經(jīng)濟性研究》，中國煤電全行業(yè)虧損很可能在2017年到來。

　　西部九大千萬千瓦級煤電基地的建設(shè)曾被“十二五”規(guī)劃和能源發(fā)展中長期規(guī)劃作為重要任務(wù)。根據(jù)綠色和平的整理，五年來西部煤電裝機規(guī)模的全國占比的確在逐步上升。

　　不過，就絕對量來看，煤電基地的擴張并沒有達到當初雄心勃勃的預期。比如陜北基地2015年煤電裝機規(guī)模860萬千瓦，僅為2010年地方提出的“十二五”末預期6000萬千瓦左右裝機規(guī)模的15%，寧東和錫林郭勒的達成率更是低于10%。與此同時，除哈密基地不降反增以外，其他八個煤電基地的規(guī)劃規(guī)模在不斷被削減，從規(guī)劃文本的變化來看，削減比例均達一半以上。

　　更重要的是，生態(tài)紅線的約束成為規(guī)劃文本中規(guī)劃裝機規(guī)模調(diào)整的依據(jù)。例如，由于水資源匱乏，鄂爾多斯基地的煤電規(guī)劃規(guī)模一度從5800萬千瓦調(diào)減到了2400萬千瓦。在中央不斷強調(diào)生態(tài)紅線的重要性和我國煤電產(chǎn)能嚴重過剩的大背景下，“十三五”規(guī)劃中大型煤電基地的數(shù)量和規(guī)模應(yīng)當進一步削減。

　　觀點二

　　新型煤化工行業(yè)仍在三重困境中掙扎，15個規(guī)劃示范項目僅有1個投產(chǎn)，5個在建。

　　“十二五”期間，新型煤化工投資熱情高漲，各大能源企業(yè)大舉進軍煤化工，曾一度呈現(xiàn)“逢煤必化”之勢，總計劃投資規(guī)模高逾兩萬億人民幣，這導致了規(guī)劃產(chǎn)能與實際投產(chǎn)產(chǎn)能之間的巨大差距。

　　其中，煤制油和煤制天然氣產(chǎn)業(yè)的非理性擴張尤為嚴重。然而，在過去的五年間，新型煤化工行業(yè)的實際發(fā)展情況遠不如預期。

　　“十二五”開端之時規(guī)劃的15個國家級新型煤化工示范項目，五年過去只有一個投產(chǎn)，另有五個在建（包括未批先建），其余九個項目仍然停留在審批和規(guī)劃的階段。煤化工示范項目窘境的背后是技術(shù)、環(huán)境、經(jīng)濟性的三重阻礙。

　　一方面，煤轉(zhuǎn)化技術(shù)尚未成熟，已投產(chǎn)項目頻頻被爆出生產(chǎn)事故；另一方面，近兩年，國際油價斷崖式下跌，煤化工企業(yè)陷入投產(chǎn)即虧損的尷尬，觀望氣氛濃厚。而更重要的一點是，作為一個高污染、高耗水、高碳排的行業(yè)，環(huán)境問題一直是個無法逾越的坎。2015年，沒有一個煤化工項目得到環(huán)評審批。地方?jīng)_動與中央審批之間的矛盾使得煤化工行業(yè)亂象叢生，未批先建現(xiàn)象普遍。為整頓亂象、推動煤化工行業(yè)的有序發(fā)展，2015年末，環(huán)保部出臺了《現(xiàn)代煤化工建設(shè)項目準入條件》。

　　進入“十三五”，在為過剩煤炭產(chǎn)能尋找出路的重壓之下，煤化工項目似乎又開始再度升溫。但上述三個困境仍未得到實質(zhì)性破解，新的規(guī)劃仍然有必要維持謹慎的態(tài)度。

　　觀點三

　　非化石能源增長超預期，能效目標超額完成任務(wù)。

　　雖然官方累計數(shù)據(jù)尚未公布，但2015年最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“十二五”中國的能源強度目標（比2010下降16%）和碳強度目標（比2010年下降17%）均超額完成。

　　這不僅是淘汰落后產(chǎn)能、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)帶來的節(jié)能減排的結(jié)果，也源于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整下碳排放與經(jīng)濟發(fā)展的脫鉤。

　　另一方面，非化石能源增長迅猛。2015年，非化石能源占一次能源消費比重的12%，高于“十二五”目標11.4%。

　　風電、光伏、水電裝機均超過“十二五”目標，中國成為全球累計風電和光伏裝機最大的國家；分布式能源蓄勢待發(fā)。與此同時，在電力需求疲軟、煤電利用率創(chuàng)新低的背景下，風電大省的消納困難再次引起關(guān)注；這從一個側(cè)面反映出“十二五”規(guī)劃對于協(xié)調(diào)煤電與可再生能源發(fā)電之間競爭的準備不足。

　　綜合而言，上一個五年，能源需求增速預判過高，煤電、煤礦等核心煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)劃導向過于寬松，如今均面臨嚴重的產(chǎn)能過剩、乃至投資浪費問題。另一方面，過去的規(guī)劃對環(huán)境資源挑戰(zhàn)、特別是西部地區(qū)水資源的客觀限制未能充分重視，生態(tài)“紅線”問題逐漸顯現(xiàn)。在實現(xiàn)從煤炭向可再生能源轉(zhuǎn)型方面，“十二五”規(guī)劃偏于保守。

　　“十三五”期間推進能源革命，有必要汲取這些經(jīng)驗教訓，充分、及時的理解經(jīng)濟-能源-環(huán)境復合領(lǐng)域的新趨勢、新常態(tài)，調(diào)整預判，真正平衡化石能源特別是煤炭與可再生能源之間的關(guān)系，為能源低碳發(fā)展做出更有遠見、更為科學的指引。