試析供給側結構性改革（三、提高土地供應能力）

　　城鎮(zhèn)化建設需要施展的空間，但是我國存量土地利用效率不高，增量土地供應不足的問題十分突出。這在很大程度上源于土地產權關系不清，土地市場發(fā)育不足。在供給側結構性改革中，應當重新審視土地規(guī)劃的定位，改變過去抑制經濟過熱時形成的土地政策和計劃管理模式，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，提高城鎮(zhèn)化過程中的土地供應總量。

　　一、土地供應對城鎮(zhèn)化進程的影響

　　城鎮(zhèn)化是我國最大的內需所在，其建設過程中需要大量新增建設用地。預計2020年，我國總人口將達到14.5億人，城鎮(zhèn)化率約為60%，即城鎮(zhèn)人口達到8.5億人。2011-2020年，我國城鎮(zhèn)人口預計增加約1.8億，按照城鎮(zhèn)人口中每萬人平均占有0.7平方公里城市建設用地估計，至少需要新增126萬公頃城鎮(zhèn)建設用地。

　　土地市場供求矛盾十分尖銳。2010-2012年全國住房建設用地的實際供應量占計劃供應量的比例在62.3-72.1%之間，河北、吉林等8個省低于計劃供應量的60%。表面上看，土地供大于求，但是房地產建設用地價格連年大幅上漲，反映出建設用地供不應求。一方面是地方政府呼吁建設用地指標不夠，另一方面土地閑置現(xiàn)象大量存在，且未得到有效處置。土地的利用效率不高與土地供不應求同時存在。

　　二、土地供求矛盾原因分析

　　對土地供應實行高度的計劃管理導致土地市場發(fā)育不足，是造成土地供求矛盾的重要原因。2004年，為了應對經濟過熱，國家嚴把信貸和土地兩個“閘門”。國務院出臺了《深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）加大了土地計劃管理的力度。這一舉措原本是抑制經濟過熱的臨時性調控政策，但時至今日，已從短期政策變成長期政策，難以適應當前城鎮(zhèn)化進程加快、經濟下行壓力加大的新形勢。

　　第一，土地計劃管理方式不適應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。從國外城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律看，城鎮(zhèn)通常是自然形成，或者首先整體制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和供地計劃，在此后的若干年內逐步建成。譬如荷蘭，在圍海后新造的土地上建立城鎮(zhèn)，對整塊地一次性作規(guī)劃，再逐步批租給開發(fā)商開發(fā)。因此，城鎮(zhèn)化的土地需求量每年不同。一般來說，在城鎮(zhèn)化初期或制定規(guī)劃時，占地規(guī)模較大，人口密度較小。但在城鎮(zhèn)化過程中，隨著基礎設施和公共服務的完善，城鎮(zhèn)人口密度逐步提高，城鎮(zhèn)每年新占耕地會比較少。我國目前實行的土地計劃管理方式，每年根據(jù)上年土地利用情況和人口增加的規(guī)模，幾乎是均等供應土地，實際上不利于城鎮(zhèn)發(fā)展的整體規(guī)劃，也不符合城鎮(zhèn)化用地的一般規(guī)律。

　　第二，土地作為最基本的生產要素，市場發(fā)育嚴重不足。在人類大部分歷史上，土地是可以自由交易的商品，但是我國在很長一個歷史時期內不承認土地是商品。1989年人代會上通過的憲法修正案，將土地的所有權與經營權分開，使土地使用權具有商品屬性。2007年通過的《物權法》，又明確了土地用益物權。但是中國土地并沒有實現(xiàn)完全的市場化。政府完全壟斷土地一級市場，并對房地產開發(fā)用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地執(zhí)行不同的價格。招商引資中低價出讓土地，房地產開發(fā)時又競相抬高地價。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地的權能受到一定的限制，農民對宅基地、承包地和林地沒有出讓權和抵押權，農村集體土地無法自由直接進入市場交易，也不能抵押。近年來我國部分城市在試點土地承包經營權、林權和宅基地使用權“三權”抵押貸款，實際進展還有待觀察。在法律層面也有一些障礙?！段餀喾ā贰ⅰ稉７ā访鞔_規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。因此，土地使用權作為商品，其價格還難以反映實際的供求關系和資源稀缺程度，交易數(shù)量和用途也受到較多限制。

　　第三，土地供給主體單一，地方政府對土地財政過度依賴。我國現(xiàn)行土地制度規(guī)定，政府是唯一的土地出讓主體。近年來，我國政府土地出讓金收入和以土地抵押為主的融資規(guī)?？焖僭鲩L。2012年，土地出讓收入占地方政府全口徑財政收入的20%，土地稅收規(guī)模達到1.01萬億元，是2003年的12倍；截止2013年1季度末，土地抵押融資（地方政府和企業(yè)）余額達到6.5萬億元。從世界多數(shù)國家的實踐看，從土地中獲得收益和一般稅收是其政府財政收入的重要組成部分，但大都是以向土地征稅為主，而不是一次性從土地出讓中獲得收益。

　　對土地實行高度計劃管理帶來很多負面影響。主要是，農民從征地補償中獲得的收益分配比例偏低，農村土地糾紛增多；掌握土地審批權的部門和個人尋租機會多，而且涉案金額大，腐敗暴利高；土地供給的饑餓狀態(tài)推動了大城市的地價和房價上漲。

　　三、改革土地制度提高供地能力

　　改革土地制度、健全土地市場，是打破供給抑制、進行結構性改革不可回避的問題。在這方面，關鍵是要解放思想，在一些關鍵點上推出改革舉措。

　　一是減少土地規(guī)劃對經濟活動的抑制。土地規(guī)劃形成于1997年，是我國決定結束計劃經濟體制實行市場化改革之后出現(xiàn)的。在市場經濟條件下，規(guī)劃對經濟活動的作用體現(xiàn)為指導性和預期性，土地規(guī)劃亦不應例外，應當重新審視和定位其在經濟活動中的功能。

　　二是退出經濟過熱時土地計劃供應管理模式。政府逐步放開土地一級開發(fā)，允許除政府以外的其他機構參與土地一級開發(fā)。改變土地所有者通過“賣地”獲得一次性收入的收益模式。

　　三是大幅度減少國家對土地市場的直接管理。取消對土地使用的多級審查、重復審批，以及規(guī)模管理、用途許可管理等直接管理方式；將現(xiàn)有的大部分審批事項合并或改為備案制；土地審批不再作為新上建設項目的前置審批事項，從而縮短新上項目前期工作周期。

　　四是統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。以更加理性和開放的態(tài)度看待農村集體土地權能。賦予農民自主的土地出讓權和抵押權，增加土地供應主體。真正落實農民對宅基地使用權、土地承包經營權、林權“三權”開展抵押、擔保等活動，建立農地產權流轉交易市場，盤活土地資源。在現(xiàn)在制度安排下，抓緊建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許農村集體建設用地與國有土地同等入市，增加建設用地的供給，真正實現(xiàn)農村土地和城鎮(zhèn)土地的“同地、同價、同權”。（范必/文）