油氣體制改革貫穿全產(chǎn)業(yè)鏈

　　中國還沒有進(jìn)入油氣時代

　　煤炭優(yōu)于薪柴,油氣優(yōu)于煤炭。人類利用能源的歷史，基本上是從低密度能源向高密度能源演進(jìn)的歷史。2014年，煤炭占世界一次能源消費量的30%，油氣占50%。而中國煤炭使用占66%。世界上發(fā)達(dá)國家和相當(dāng)一批發(fā)展中國家已經(jīng)進(jìn)入了油氣時代，中國仍然處在煤炭時代。

　　當(dāng)國際油價140美元時，我們加一升油7塊多錢，現(xiàn)在油價40美元了，我們加一升油6塊多錢，而美國的汽油比礦泉水便宜?，F(xiàn)在全球油氣已經(jīng)出現(xiàn)供大于求、多點供應(yīng)的格局，但中國尚未享受到油氣價格下跌帶來的紅利。能源價格偏高已經(jīng)削弱了我國的國際競爭力，甚至加劇了制造業(yè)外流。

　　油氣改革是全產(chǎn)業(yè)鏈改革

　　加快中國能源代際更替步伐,提高能源利用效率，必須深化油氣體制改革。在條塊分割體制下,以往的改革大都是地方、企業(yè)、部門各自出臺各自的改革方案，我們稱之為“點式改革”。油氣領(lǐng)域的特征是，產(chǎn)業(yè)集中度高,少數(shù)企業(yè)上下游一體化經(jīng)營。油氣改革不能再采用“點式改革”的思路，而是要以產(chǎn)業(yè)鏈為主線，從企業(yè)、市場和政府這三個維度出發(fā)，對上下游各個環(huán)節(jié)都實行市場化改革，我們稱之為“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;。也就是要將油氣不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈改革為充分競爭的市場化產(chǎn)業(yè)鏈，在上中下游構(gòu)建單一的市場體制。

　　改革首先要從上游的礦權(quán)出讓改起。全世界大部分油氣資源國以招標(biāo)方式出讓礦權(quán)，而我國則是以“登記在先”的方式，將油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)無償分配給了少數(shù)幾家大企業(yè)。隨著企業(yè)上市，這些全民資產(chǎn)又變成股民資產(chǎn)。礦權(quán)改革應(yīng)當(dāng)參照國際一般做法，從“登記在先”方式改為“競爭性出讓”方式，國家通過公開招標(biāo)有償出讓礦權(quán)，吸引更多投資主體進(jìn)入上游市場。

　　在中游的運輸環(huán)節(jié)，國內(nèi)三大油氣企業(yè)掌握了主要的管網(wǎng)和倉儲設(shè)施，成為網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)。管網(wǎng)改革應(yīng)當(dāng)按照“網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)”的原則，將原來屬于三大油氣企業(yè)的油氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)獨立出來，競爭性業(yè)務(wù)完全推向市場。管網(wǎng)業(yè)務(wù)由政府單獨定價、單獨監(jiān)管。管網(wǎng)公司只參與石油、天然氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，按非歧視原則向第三方提供運輸服務(wù)。

　　在流通領(lǐng)域，我國對原油仍實行國營貿(mào)易管理，同時允許一定數(shù)量的非國營貿(mào)易。2015年7月以來，山東、遼寧一些地方石化企業(yè)獲準(zhǔn)使用進(jìn)口原油。但同時有關(guān)部門又要求用油企業(yè)滿足流向管理的要求。也就是說，對流通領(lǐng)域仍然是有條件、有限度的放寬準(zhǔn)入。在批發(fā)零售環(huán)節(jié)，國家賦予了兩家企業(yè)批發(fā)和零售專營權(quán)。這些管制抑制了競爭，抬高了油氣價格。原油流通領(lǐng)域的改革方向，應(yīng)當(dāng)是全面取消進(jìn)口資質(zhì)限制，取消成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)特許經(jīng)營權(quán)，全面放開零售市場，使原油和成品油真正成為自由貿(mào)易商品。

　　在下游煉化環(huán)節(jié)，新上項目的審批權(quán)高度集中于國家有關(guān)部門，大型煉化項目往往多年得不到批準(zhǔn)，于是各地的小煉化企業(yè)紛紛上馬。對煉化項目的“嚴(yán)格”審批不但不能抑制過剩產(chǎn)能，相反形成逆向調(diào)節(jié)，加劇了產(chǎn)能過剩。隨著我國簡政放權(quán)改革的深入，煉化環(huán)節(jié)也應(yīng)取消和放開審批權(quán)限,通過新上先進(jìn)生產(chǎn)能力淘汰落后生產(chǎn)能力。

　　城市管網(wǎng)和整個油氣領(lǐng)域一樣，也是網(wǎng)運合一的體制。從這里可以看到，油氣從礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)開始，一直到消費者的廚房、油箱，幾乎每個環(huán)節(jié)都要進(jìn)行市場化改革。

　　油氣企業(yè)改革

　　油氣領(lǐng)域的國有企業(yè)和其他國有企業(yè)一樣，國家有關(guān)部門直接干預(yù)較多，企業(yè)大而全小而全、吃大鍋飯現(xiàn)象還比較普遍。油氣的行業(yè)改革應(yīng)當(dāng)與國有企業(yè)改革相結(jié)合，國家對油氣企業(yè)從管人管事管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主。進(jìn)一步完善國有油氣企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度，實行主輔分離改革。將三大油氣企業(yè)的“三產(chǎn)”、“多經(jīng)”、油田服務(wù)等輔業(yè)剝離。剝離后的輔業(yè)可以組成若干獨立經(jīng)營的企業(yè)，由三大油氣企業(yè)控股或參股經(jīng)營。也可以將輔業(yè)資產(chǎn)整體出售，或者下放地方政府管理。

　　油氣價財稅改革

　　目前，油氣價格仍然是國家定價為主，價格調(diào)整滯后國際市場波動，不能準(zhǔn)確反映國內(nèi)市場真實的供求關(guān)系和成本變化。油氣改革應(yīng)該當(dāng)完全放開價格，充分發(fā)揮價格杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系的作用。

　　財稅體制改革在以往油氣改革中往往被忽視?，F(xiàn)在，油氣企業(yè)除一般企業(yè)均需繳納的稅收外，還須繳納一些油氣行業(yè)特有的稅費。這些稅費基本上延續(xù)了計劃經(jīng)濟下按生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取的形式，經(jīng)濟內(nèi)涵與邊界比較模糊，沒有反映出國家與企業(yè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　財稅制度是分配制度的重要組成部分，合理的制度安排有利于調(diào)動中央、地方、企業(yè)和各方面的改革積極性。今后可以考慮將現(xiàn)有的稅費合并成礦業(yè)權(quán)使用費、價款、權(quán)益金三個部分。對源于油氣的稅費收入在中央和地方合理分成。提高油氣企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算，增加國有資本收益上繳公共財政比例。借鑒挪威模式，建立石油基金，用于職工安置、解決歷史遺留問題、保護(hù)環(huán)境及其他公共事業(yè)。

　　每一個時代都會有具有代表性的改革，成為那一時代的巔峰之作。提到上世紀(jì)80年代，你首先想到的改革的可能是包產(chǎn)到戶。提到90年代，首先想到的可能是確立社會主義市場經(jīng)濟體制、分稅制。提到本世紀(jì)前十年，首先想到的可能是電力體制改革。這一輪改革的高峰是什么，我們現(xiàn)在還不知道。但我認(rèn)為，油氣體制改革經(jīng)過努力有機會成為我們這個時代改革新的高峰。（范必）