政府不當(dāng)干預(yù)如何影響光伏產(chǎn)業(yè)？

　　本文在市場(chǎng)失靈論和體制扭曲論的基礎(chǔ)上提出政府不當(dāng)干預(yù)論，以解釋中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的原因，并以光伏產(chǎn)業(yè)為例，將光伏產(chǎn)業(yè)劃分為上、中、下游三個(gè)環(huán)節(jié)，從政府行為、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部環(huán)節(jié)和供給視角分析了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機(jī)制。在實(shí)證分析中，本文利用生產(chǎn)函數(shù)法測(cè)度了光伏產(chǎn)業(yè)及其三個(gè)環(huán)節(jié)的產(chǎn)能利用率，量化測(cè)算了政府補(bǔ)貼、土地價(jià)格扭曲程度和金融支持水平及其對(duì)產(chǎn)能過剩的影響程度。

　　研究結(jié)果顯示，光伏產(chǎn)業(yè)不僅呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，還出現(xiàn)體制性產(chǎn)能過剩；近年來，政府偏好于對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，引致和加劇了光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，但對(duì)其內(nèi)部各環(huán)節(jié)產(chǎn)能過剩的影響程度存在明顯差異；總體而言，光伏產(chǎn)業(yè)中政府干預(yù)程度越深的環(huán)節(jié)，產(chǎn)能過剩程度越嚴(yán)重?；猱?dāng)前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)扶持政策，避免政府不當(dāng)干預(yù)行為，進(jìn)一步推動(dòng)要素市場(chǎng)化改革，提高關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和制造能力，形成以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為核心的動(dòng)力機(jī)制，避免陷入新興產(chǎn)業(yè)鏈上的低端鎖定。

　　一、問題提出

　　為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的消極影響和新工業(yè)革命帶來的挑戰(zhàn)，中國(guó)先后推出了一攬子刺激計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在政府扶持下，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。然而，近年來，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)卻出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩、效益下滑和發(fā)展停滯等現(xiàn)象，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。光伏產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的典型代表，本文以中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)為例，探究其產(chǎn)能利用率現(xiàn)狀和產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的原因，并提出相關(guān)政策建議，對(duì)化解產(chǎn)能過剩、推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，避免戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)走上傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展老路，具有借鑒和啟示意義。

　　根據(jù)張伯倫等人的經(jīng)典產(chǎn)業(yè)組織理論，產(chǎn)能過剩往往出現(xiàn)在壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，而中國(guó)的鋼鐵、水泥、電解鋁、光伏、風(fēng)電等產(chǎn)能過剩較為嚴(yán)重的行業(yè)均呈現(xiàn)出過度競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。因此，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論不能很好地解釋中國(guó)現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩問題。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于產(chǎn)能過剩形成機(jī)理的觀點(diǎn)大致可以分為兩種，即市場(chǎng)失靈論和體制扭曲論。林毅夫認(rèn)為，在發(fā)展中國(guó)家，投資者容易對(duì)前景良好的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生共識(shí)，出現(xiàn)潮涌現(xiàn)象；由于市場(chǎng)信息不完備，投資者對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)目不確知，投資協(xié)調(diào)難度大，因而出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。

　　這種由市場(chǎng)失靈造成的產(chǎn)能過剩，應(yīng)通過政府干預(yù)進(jìn)行治理。江飛濤和曹建海ra認(rèn)為市場(chǎng)失靈假說與現(xiàn)實(shí)不符，由政策性補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)所帶來的體制扭曲是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的根本原因。耿強(qiáng)等、王立國(guó)和鞠蕾等學(xué)者也分別從不同角度討論了官員激勵(lì)相容和體制扭曲加劇產(chǎn)能過剩的程度。上述文獻(xiàn)大多是從宏觀經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)行業(yè)角度分析產(chǎn)能過剩的形成機(jī)理，那么，對(duì)于正處在成長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)失靈和體制扭曲是否也能解釋其產(chǎn)能過剩出現(xiàn)的原因呢？李琪認(rèn)為，新興產(chǎn)業(yè)屬于朝陽產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能過剩只是短暫性的供過于求，政府干預(yù)在初期是必要的。傅沂則認(rèn)為，政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)輸血式的扶持是按照傳統(tǒng)發(fā)展思路設(shè)計(jì)的產(chǎn)業(yè)政策，并不適合光伏產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)特征。

　　從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的研究存在三點(diǎn)不足：①大多是從宏觀經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)行業(yè)的角度研究產(chǎn)能過剩問題，從微觀視角實(shí)證研究戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的較少；②從整體產(chǎn)＇業(yè)角度進(jìn)行探討的較多，而詳細(xì)分析各生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)能實(shí)際利用狀況的文獻(xiàn)較少；③已有文獻(xiàn)大多是從市場(chǎng)失靈和體制扭曲等維度分析傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機(jī)制，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機(jī)制分析相對(duì)不足。本文將從微觀視角研究戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，提出政府不當(dāng)干預(yù)論，從政府補(bǔ)貼、土地價(jià)格扭曲和金融支持水平三個(gè)維度分析戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機(jī)制，并圍繞以上三個(gè)維度構(gòu)建相關(guān)指標(biāo)以測(cè)度政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)程度，從供給角度實(shí)證分析政府干預(yù)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)產(chǎn)能過剩的影響程度。

　　二、理論分析與研究假設(shè)

　　1、政府不當(dāng)干預(yù)論與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

　　產(chǎn)能過剩的理論詮釋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展的萌芽期或成長(zhǎng)期，一般不會(huì)出現(xiàn)大范圍、長(zhǎng)時(shí)間的產(chǎn)能過剩，即使出現(xiàn)也是一種周期性的短時(shí)間供大于求現(xiàn)象％然而，中國(guó)戰(zhàn)略性新k產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩屬于大范圍、長(zhǎng)時(shí)間的非周期性產(chǎn)能過剩，這種非周期性的產(chǎn)能過剩很難用市場(chǎng)失靈論和體制扭曲論進(jìn)行解釋。中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成原因和機(jī)制需要從政府不當(dāng)干預(yù)行為人手進(jìn)行分析。

　　由于市場(chǎng)不完備性、公共品供給、信息不對(duì)稱、外部性溢出等因素存在，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)的邏輯起點(diǎn)，為政府干預(yù)提供了理論依據(jù)。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)緩和社會(huì)分配不公、縮小收入差距、緩解有效需求不足、抵消不完全競(jìng)爭(zhēng)的消極影響、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、保護(hù)和促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目的，也需要政府發(fā)揮相應(yīng)職能，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)在資源配置中的不足。由此可見，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)雙手齊下。然而，政府干預(yù)應(yīng)以有利于市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行為準(zhǔn)則，不能阻礙或限制市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)，更不能完全替代市場(chǎng)機(jī)制。綜合考慮政府干預(yù)的力度、時(shí)間、范圍、手段和效果，可以將政府干預(yù)分為適度干預(yù)和不當(dāng)干預(yù)兩大類。適度干預(yù)指的是，政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)，遵循成本一收益規(guī)則，通過產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策采取符合有效市場(chǎng)假說的政府行動(dòng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，扶持弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，維護(hù)公平有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性調(diào)節(jié)作用。

　　也就是說，政府適度干預(yù)不是否定或替代市場(chǎng)機(jī)制的作用，而是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷或市場(chǎng)失靈。與之相反，不當(dāng)干預(yù)指的是，政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)，出于政績(jī)沖動(dòng)、官員尋租、權(quán)力擴(kuò)張、父愛主義等動(dòng)機(jī)，違背市場(chǎng)規(guī)律，追求短期利益，用政府行為取代市場(chǎng)機(jī)制，直接干預(yù)或影響企業(yè)行為，阻礙或限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致資源配置效率降低。政府不當(dāng)干預(yù)既可能是由于信息失真、決策滯后或失誤、尋租行為、監(jiān)督體制不健全等導(dǎo)致的政府干預(yù)不及時(shí)、不到位或不對(duì)路等干預(yù)失效現(xiàn)象，它將使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平波動(dòng)，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)損失，背離政府干預(yù)初衷；也有可能是政府違背市場(chǎng)規(guī)律，通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式主導(dǎo)投資，扭曲要素及資源的市場(chǎng)價(jià)格，干預(yù)企業(yè)微觀市場(chǎng)活動(dòng)等導(dǎo)致的干預(yù)過度現(xiàn)象，它將造成市場(chǎng)功能紊亂和企業(yè)行為異化，從而加重市場(chǎng)失靈。

　　中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩出現(xiàn)的主要原因在于中央政府干預(yù)失效和地方政府干預(yù)過度的相互疊加。為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的消極影響和新工業(yè)革命帶來的挑戰(zhàn)，中央政府先后推出了一攬子刺激計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)。中央政府實(shí)施干預(yù)的初衷是，通過培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。然而，由于中央政府干預(yù)措施、政策實(shí)施手段和監(jiān)督考核機(jī)制的局限性，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃在具體實(shí)施中出現(xiàn)變形，導(dǎo)致中央政府干預(yù)失效。

　　中央政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策意圖，對(duì)地方政府而言，意味著發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)本身將是重要的政績(jī)，對(duì)這些產(chǎn)業(yè)提供廉價(jià)土地、金融支持和財(cái)政補(bǔ)貼具有了合法性，所承擔(dān)的政治成本和風(fēng)險(xiǎn)很小。于是，各級(jí)地方政府為了追求自身短期經(jīng)濟(jì)利益，紛紛出臺(tái)不同版本的超常規(guī)優(yōu)惠政策，甚至與本地企業(yè)一起合謀套取中央政府的優(yōu)惠政策，不顧本地實(shí)際情況，爭(zhēng)上新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，造成了過度投資、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同以及產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。地方政府對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的過度干預(yù)，扭曲了中央政府的政策意圖，加劇了中央政府干預(yù)失效。

　　在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，地方政府具備了對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)施不當(dāng)干預(yù)的動(dòng)機(jī)和能力。長(zhǎng)期以來，地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起著至關(guān)重要的作用。隨著分稅制、放權(quán)讓利改革以及財(cái)政分權(quán)體制的實(shí)施，地方政府擁有了更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)I地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)干預(yù)短平快的投資項(xiàng)目，采取優(yōu)惠政策招商引資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是優(yōu)惠政策多、利潤(rùn)空間大的朝陽產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展之初也迫切需要政府通過產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行適當(dāng)扶持和適度保護(hù)，這也為地方政府干預(yù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了正當(dāng)理由。在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和政績(jī)考核體制的導(dǎo)向下，地方政府會(huì)更多地關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效，忽視經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展；同時(shí)，政府官員的政績(jī)沖動(dòng)和尋租行為也會(huì)帶來政府不當(dāng)干預(yù)，從而導(dǎo)致企業(yè)過度投資。近幾年來，中國(guó)大力倡導(dǎo)發(fā)展環(huán)境友好型的低碳社會(huì)，相比于以前的考核機(jī)制，地方政府又面臨了節(jié)能減排的壓力。因此，以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)就成了各級(jí)地方政府的寵兒，各地政府打著低碳排放、綠色發(fā)展的旗號(hào)大力推動(dòng)風(fēng)電、光伏發(fā)電等項(xiàng)目建設(shè)，采取各種干預(yù)手段盲目保護(hù)和推進(jìn)光伏企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。這種地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)和政治競(jìng)爭(zhēng)使得地方政府不顧地區(qū)自身資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)采取不當(dāng)干預(yù)手段，扭曲了市場(chǎng)功能，致使企業(yè)盲目投資，造成產(chǎn)能過剩。

　　從以上分析可以看出，地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)和意愿對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。從地方政府干預(yù)的能力視角看：①隨著分稅制改革和財(cái)政分權(quán)的推進(jìn)，地方政府的財(cái)力逐漸增大，有能力對(duì)政府相中的新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行配套補(bǔ)貼或?qū)嵭卸愂諟p免；②由于轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)土地所有權(quán)較為模糊，地方政府擁有對(duì)土地的壟斷權(quán)力，具備為企業(yè)提供低價(jià)土地的能力；③資本市場(chǎng)和金融體系的軟預(yù)算約束，使地方政府能夠幫助企業(yè)獲取金融資源；④由于環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰與環(huán)保制度上的缺陷，也使得默許或縱容企業(yè)污染環(huán)境和破壞生態(tài)成為許多地方政府干預(yù)企業(yè)投資的手段。由此可見，地方政府具備了對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)的能力。

　　中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展的起步階段，市場(chǎng)、技術(shù)、信息的不成熟使得產(chǎn)業(yè)內(nèi)部資源配置不合理，更易受政策導(dǎo)向和政府干預(yù)的影響。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，地方政府采用較多的干預(yù)手段包括政府補(bǔ)貼、土地供給干預(yù)和金融支持干預(yù)。根據(jù)工業(yè)和信息化部編制的《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類目錄》，光伏產(chǎn)業(yè)屬于ff能源產(chǎn)業(yè)中的三級(jí)目錄產(chǎn)業(yè)，包括6個(gè)四級(jí)目錄產(chǎn)業(yè)、20個(gè)五級(jí)目錄產(chǎn)業(yè)。按照投人產(chǎn)出關(guān)系和產(chǎn)業(yè)鏈分布狀況可以將這些產(chǎn)業(yè)分為上、中、下游三個(gè)環(huán)節(jié)。上游環(huán)節(jié)包括晶體硅生產(chǎn)設(shè)備、硅料、硅片等細(xì)分產(chǎn)業(yè)，中游環(huán)節(jié)包括電池片、電池組件等細(xì)分產(chǎn)業(yè)，下游環(huán)節(jié)包括光伏發(fā)電應(yīng)用系統(tǒng)集成、太陽能光伏建筑一體化系統(tǒng)及產(chǎn)品、光伏電站工程、光伏發(fā)電等細(xì)分行業(yè)。由于光伏產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)的盈利能力、投產(chǎn)周期、技術(shù)水平、工藝要求存在較大區(qū)別，政府對(duì)不同環(huán)節(jié)的干預(yù)程度也存在明顯差異。

　　2、政府補(bǔ)貼與產(chǎn)能過剩

　　補(bǔ)貼是政府干預(yù)企業(yè)最直接的方式，對(duì)剛起步的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，補(bǔ)貼顯得尤為重要。政府補(bǔ)貼資金主要來自于中央政府，但地方政府也以配套資金、稅收減免等形式實(shí)施補(bǔ)貼。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，政府補(bǔ)貼確實(shí)在一定程度上起到了鼓勵(lì)和導(dǎo)向作用。然而，一方面，這種事前補(bǔ)貼方式并沒有隨著新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)入不同階段和不同地區(qū)而有所改變，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展嚴(yán)重依賴于政府補(bǔ)貼資金；另一方面，地方政府過度干預(yù)企業(yè)補(bǔ)貼資金投向，扭曲了資金使用效率，致使大部分政府補(bǔ)貼資金流向了產(chǎn)能投資領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)地方政府與企業(yè)合謀弄虛作假騙取中央政府補(bǔ)貼的現(xiàn)象。政府補(bǔ)貼之所以沒有按照預(yù)想的效果發(fā)生作用，是因?yàn)橐坏肚械难a(bǔ)貼方式并沒有將資金落到實(shí)處，或者說用在刀刃上。地方政府和企業(yè)為了快速回本盈利，獲取更多補(bǔ)貼資金，熱衷于發(fā)展高能耗、低技術(shù)的簡(jiǎn)單初級(jí)項(xiàng)目。同時(shí)，產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的缺失、創(chuàng)新環(huán)境的破壞以及國(guó)內(nèi)需求市場(chǎng)的阻滯，使得這種低水平的規(guī)模擴(kuò)張不僅與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展高端水平的目標(biāo)背道而馳，也造成了資源配置混亂、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。地方政府的不當(dāng)干預(yù)降低了中央政府補(bǔ)貼的使用效率。大部分企業(yè)一旦獲得政府補(bǔ)貼資金，就會(huì)將其用于其他與研發(fā)無關(guān)的短平快項(xiàng)目，政府補(bǔ)貼對(duì)促進(jìn)科研投人是無效的，沒有帶來企業(yè)投資效率的提升。

　　從光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展看，一方面，政府補(bǔ)貼采用事前補(bǔ)貼、一刀切等方式，扭曲了企業(yè)的投資行為，誘使企業(yè)為獲取補(bǔ)貼而投資虧損項(xiàng)目或低技術(shù)門檻項(xiàng)目，形成過剩產(chǎn)能。另一方面，由于缺乏對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新激勵(lì)和事后監(jiān)督，政府補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策破壞了創(chuàng)新環(huán)境，使得企業(yè)偏好于成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收益快的低附加值產(chǎn)品，并帶來企業(yè)的盲目擴(kuò)張，造成企業(yè)間無序競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)能過剩在光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，下游產(chǎn)業(yè)對(duì)投資額要求相對(duì)較高、生產(chǎn)周期相對(duì)較長(zhǎng)，最需要政府補(bǔ)貼予以扶持。然而，在地方政府與企業(yè)的合謀下，進(jìn)人門檻較低、技術(shù)水平相對(duì)落后、見效較快的上游環(huán)節(jié)和中游環(huán)節(jié)獲得政府補(bǔ)貼反而更多。上游環(huán)節(jié)中，多晶硅生產(chǎn)技術(shù)較為復(fù)雜，研發(fā)周期相對(duì)較長(zhǎng)，需要政府補(bǔ)貼支持其開展技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)設(shè)計(jì)。然而，流向上游的政府補(bǔ)貼大多投向技術(shù)水平相對(duì)落后、研發(fā)周期相對(duì)較短、進(jìn)人門檻相對(duì)較低的單晶硅企業(yè)，造成多晶硅依賴進(jìn)口、單晶硅大量過剩的現(xiàn)象。從以上分析可以看出，政府補(bǔ)貼主要流向了技術(shù)門檻較低的產(chǎn)能投資領(lǐng)域，打破了行業(yè)發(fā)展規(guī)律，加快了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的低端盲目擴(kuò)張速度，扭曲了市場(chǎng)選擇機(jī)制，加重了產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的過度進(jìn)人現(xiàn)象。根據(jù)上述分析，本文提出：

　　論斷1：政府補(bǔ)貼對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成具有正向推動(dòng)作用。

　　3、土地價(jià)格扭曲與產(chǎn)能過剩

　　土地不僅是企業(yè)基本的生產(chǎn)要素之一，也是政府進(jìn)行干預(yù)的重要籌碼。土地干預(yù)的主體是地方政府，地方政府尋找中央政府土地政策的漏洞，扭曲土地使用價(jià)格，進(jìn)行過度干預(yù)。楚建群等通過測(cè)算北京、成都兩地政府出讓工業(yè)用地的長(zhǎng)期收益后發(fā)現(xiàn)，工業(yè)用地給地方政府帶來的綜合收益是住宅用地的兩倍多。由此可以看出，地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行干預(yù)。政府利用土地進(jìn)行補(bǔ)貼往往又是通過壓低土地價(jià)格以吸引企業(yè)投資建廠的形式實(shí)現(xiàn)的，這在一定程度上會(huì)引起重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。土地產(chǎn)權(quán)模糊是低價(jià)供地的關(guān)鍵所在，政府以低成本獲取土地，再以低地價(jià)甚至零地價(jià)出讓給符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)，使得企業(yè)自有資本過低、經(jīng)營(yíng)成本下降、風(fēng)險(xiǎn)外部化，導(dǎo)致大量低效率產(chǎn)能投資上線，從而出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。在中國(guó)現(xiàn)階段規(guī)定強(qiáng)制采用招、拍、掛方式出讓土地的背景下，地方政府依然能夠打著協(xié)議出讓土地的幌子對(duì)部分土地以低地價(jià)甚至零地價(jià)出讓。協(xié)議出讓的土地價(jià)格往往低于成本價(jià)，更是與市場(chǎng)價(jià)格相背離。

　　企業(yè)在產(chǎn)能投資中付出的土地成本并不是沉沒成本，當(dāng)項(xiàng)目退出經(jīng)營(yíng)后，該土地可以遠(yuǎn)高于購(gòu)買價(jià)的市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓，這又構(gòu)成了企業(yè)的一部分投資收益。因此，企業(yè)有動(dòng)機(jī)以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的名義增加土地資產(chǎn)，獲得投機(jī)套利的機(jī)會(huì)。中央政府提出科學(xué)發(fā)展觀后，地方政府在傳統(tǒng)工業(yè)用地價(jià)格扭曲程度上有所收斂，尤其是對(duì)于高耗能、高污染的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，用地審批較為嚴(yán)格，用地價(jià)格相對(duì)合理。然而，對(duì)于符合中央政策意圖的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，審批環(huán)節(jié)相對(duì)寬松，用地價(jià)格十分優(yōu)惠，價(jià)格扭曲程度較高。光伏產(chǎn)業(yè)的下游環(huán)節(jié)主要涉及太陽能光伏建筑一體化系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、安裝和戶外光伏電站工程與光伏發(fā)電，用地多為戈壁荒灘，政府干預(yù)程度相對(duì)較輕。光伏產(chǎn)業(yè)的上游和中游環(huán)節(jié)需要投資建廠，現(xiàn)有的光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要涉及上游和中游環(huán)節(jié)。因而，相對(duì)而言，土地價(jià)格扭曲對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的上游和中游＃節(jié)的影響較大。截至2011年，中國(guó)已有30個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其中一些企業(yè)占用大量土地，建設(shè)花園式工廠，造成土地資源的長(zhǎng)期閑置浪費(fèi)。這種低成本的大規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局雷同、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，且沒有增加實(shí)質(zhì)性的有效產(chǎn)出，進(jìn)一步降低了產(chǎn)能利用率。黃健柏等M利用工業(yè)企業(yè)和城市地價(jià)數(shù)據(jù)證實(shí)，政府低價(jià)提供工業(yè)用地造成了對(duì)轄區(qū)企業(yè)的實(shí)質(zhì)性補(bǔ)貼效應(yīng)，并且企業(yè)新增土地資產(chǎn)越多，這種價(jià)格扭曲對(duì)企業(yè)過度投資的影響越明顯?；谝陨戏治?，本文提出：

　　論斷2：工業(yè)用地價(jià)格的負(fù)向扭曲加劇了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。

　　論斷3：企業(yè)通過擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模增加土地資產(chǎn)對(duì)產(chǎn)能過剩具有正向影響作用。

　　4、金融支持水平與產(chǎn)能過剩

　　除了上文所說的土地之外，資金對(duì)于一個(gè)企業(yè)的成立和發(fā)展也是至關(guān)重要的，這也使得政府能夠利用金融機(jī)構(gòu)實(shí)施干預(yù)，扶持政府滿意的本地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目。金融支持的主體包括地方政府和中央政府，一方面中央政府鼓勵(lì)政策性銀行將資金投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，另一方面地方政府利用中央政府的政策導(dǎo)向干預(yù)銀行貸款行為，使資金流向偏離中央政府的初衷，導(dǎo)致中央政府的干預(yù)失效。政府能夠干預(yù)企業(yè)資金來源和企業(yè)投資的原因主要有：

　?、兕A(yù)算軟約束。預(yù)算軟約束表現(xiàn)在，國(guó)有企業(yè)在面臨虧損或破產(chǎn)時(shí)，國(guó)家會(huì)給予相應(yīng)的財(cái)政投資、稅收減免等補(bǔ)貼，以維持企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。另外，政府還會(huì)通過國(guó)有銀行間接削弱企業(yè)的負(fù)債約束。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是符合國(guó)家政策導(dǎo)向的鼓勵(lì)發(fā)展類產(chǎn)業(yè)，因而地方政府更有理由通過關(guān)系型融資給予其金融支持。

　　②土地具有融資功能。本文在前文分析中提到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)能夠低價(jià)獲得土地投資建廠，而另一方面，企業(yè)可以利用土地作為抵押獲取銀行貸款，這在一定程度上又轉(zhuǎn)嫁了企業(yè)的融資成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使得企業(yè)能夠比較容易地增加投資、擴(kuò)大產(chǎn)能。

　?、壅咝糟y行的貸款。政策性銀行的放貸行為反映了政府實(shí)施特定經(jīng)濟(jì)政策的意圖，在一定業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，地方政府可以通過干預(yù)手段作用于政策性銀行，進(jìn)行直接或間接的融資活動(dòng)。隨著低碳經(jīng)濟(jì)熱潮的興起，以新能源為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為了各級(jí)政府的重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象，政策性銀行也紛紛加大了對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的支持力度。這種投資過熱局面僅僅增加了光伏裝機(jī)量，并沒有釋放國(guó)內(nèi)需求，再次引發(fā)了光伏產(chǎn)業(yè)大面積的產(chǎn)能過剩。

　?、苜Y金使用成本較低。中國(guó)城鄉(xiāng)居民銀行儲(chǔ)蓄余額過高導(dǎo)致的資金使用價(jià)格低，也是企業(yè)能輕易擴(kuò)大產(chǎn)能的原因之一氣商業(yè)銀行具有很強(qiáng)的放貸意愿，而政府又在一定程度上對(duì)本地重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行還款擔(dān)保，進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)在數(shù)量和規(guī)模上的擴(kuò)張行為。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有優(yōu)惠政策多、預(yù)期利潤(rùn)高的特點(diǎn)，地方政府偏好新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并利用金融手段助推新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩和地區(qū)同質(zhì)化現(xiàn)象。在光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，上游和中游環(huán)節(jié)投資見效快，預(yù)期盈利水平高，下游環(huán)節(jié)光伏發(fā)電成本較高、電力產(chǎn)品市場(chǎng)小、投資回收周期長(zhǎng)，因而地方政府和銀行更青睞于上游和中游環(huán)節(jié)。根據(jù)上述分析，本文提出：

　　論斷4：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的金融支持水平對(duì)產(chǎn)能過剩具有正向推動(dòng)作用。

　　三、研究結(jié)論與政策建議

　　本文在市場(chǎng)失靈論和體制扭曲論的基礎(chǔ)上提出政府不當(dāng)干預(yù)論，以解釋中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機(jī)制，并以2008—2014年滬深兩市中主營(yíng)業(yè)務(wù)屬于光伏概念的上市公司作為研究樣本，將其細(xì)分為上、中、下游三個(gè)環(huán)節(jié)，利用生產(chǎn)函數(shù)法分別測(cè)度了其產(chǎn)能利用率，進(jìn)而測(cè)度分析了政府補(bǔ)貼、土地價(jià)格扭曲程度和金融支持水平及其對(duì)產(chǎn)能過剩的影響程度。本文得到以下結(jié)論：

　?、僦醒胝母深A(yù)失效和地方政府的過度干預(yù)相互疊加構(gòu)成了政府不當(dāng)干預(yù)，它是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的主要原因。財(cái)政分權(quán)和官員晉升錦標(biāo)賽帶來的政府干預(yù)同樣發(fā)生于光伏產(chǎn)業(yè)，政府補(bǔ)貼、土地價(jià)格扭曲和金融支持等政府干預(yù)行為引致和加劇了光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩程度。政府不當(dāng)干預(yù)扭曲了要素價(jià)格，阻礙了市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用，造成了光伏產(chǎn)業(yè)的體制性產(chǎn)能過剩?！　?/p>

　　②光伏產(chǎn)業(yè)整體以及上、中、下游各環(huán)節(jié)均出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，且各環(huán)節(jié)產(chǎn)能過剩程度存在明顯差別，表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。這種結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩與政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)干預(yù)程度的差異緊密相關(guān)。

　?、壅糜趯?duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行干預(yù)，政府干預(yù)手段對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的產(chǎn)能過剩影響程度存在顯著差異。其中，中游企業(yè)的產(chǎn)能利用率對(duì)政府補(bǔ)貼和土地價(jià)格扭曲的敏感性較高；土地資產(chǎn)增加主要影響著下游企業(yè)的產(chǎn)能利用情況；上游和下游企業(yè)對(duì)金融支持的敏感性相對(duì)較高?？傮w而言，政府干預(yù)程度越深的環(huán)節(jié)，產(chǎn)能過剩裎度越嚴(yán)重。中國(guó)培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，需要有為政府與有效市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，避免政府不當(dāng)干預(yù)行為，充分發(fā)揮企業(yè)的主導(dǎo)作用，走可持續(xù)發(fā)展的新型工業(yè)化道路。

　　（1）轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方式，提高政府干預(yù)的科學(xué)性和合理性。地方政府要明確政府職能，合理劃定政府和市場(chǎng)的邊界，避免政府大包大攬，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)角色越位和錯(cuò)位等不當(dāng)干預(yù)行為。在推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府應(yīng)建立良好的投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境，落實(shí)企業(yè)自主投資權(quán)，提高投資效率。科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)政策，跟蹤產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)向及時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，避免對(duì)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)。中央政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)一刀切的補(bǔ)貼方式，針對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部涉及到的不同行業(yè)、不同領(lǐng)域?qū)嵤┒ㄏ虻奶赜醒a(bǔ)貼政策。同時(shí)，完善補(bǔ)貼資金支付方式和程序，從供給側(cè)的生產(chǎn)端補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為供給與需求雙側(cè)的生產(chǎn)端和消費(fèi)端同時(shí)補(bǔ)貼，以擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求倒逼企業(yè)提高生產(chǎn)效率，防止政府干預(yù)失效。通過財(cái)稅政策鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)新工藝、新設(shè)備和關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)投人，提高生產(chǎn)和制造能力，避免陷入新興產(chǎn)業(yè)鏈上的低端鎖定。

　?。?）避免政府不當(dāng)干預(yù)，淘汰落后過剩產(chǎn)能。避免政府不當(dāng)干預(yù)，調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走出低端惡性競(jìng)爭(zhēng)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰落后產(chǎn)能，是化解當(dāng)前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵所在。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中高成本、高污染、低效益、低技術(shù)的低端環(huán)節(jié)會(huì)帶來資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題，應(yīng)逐漸被兼并或改造，只有這樣才能給低成本、高技術(shù)、低污染的產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間。政府要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置功能，決定產(chǎn)業(yè)的調(diào)整方向。地方政府之間應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域合作，合理規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出地方特色，避免因地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇企業(yè)產(chǎn)能過剩。在淘汰落后產(chǎn)能方面，政府應(yīng)減少對(duì)虧損落后企業(yè)的保護(hù)，采用新上先進(jìn)項(xiàng)目置換落后產(chǎn)能項(xiàng)目，通過企業(yè)兼并重組，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下延伸，形成規(guī)模化和具有引領(lǐng)作用的龍頭企業(yè)。

　　（3）加快要素市場(chǎng)改革，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。繼續(xù)推進(jìn)土地制度改革，完善土地政策和土地管理，打破地方政府對(duì)土地的壟斷地位，以市場(chǎng)供求機(jī)制優(yōu)化要素資源配置。減少政府利率管制、貸款定價(jià)等干預(yù)方式，推動(dòng)利率市場(chǎng)化改革，讓金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)化方式選擇投資貸款企業(yè)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰落后產(chǎn)能，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加符合市場(chǎng)規(guī)律。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域可以積極推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、產(chǎn)業(yè)鏈融資等金融產(chǎn)品創(chuàng)新，通過多層次資本市場(chǎng)獲得資金支持。健全各類法律制度，打破地方保護(hù)主義，規(guī)范市場(chǎng)秩序，以法律手段維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。針對(duì)騙取補(bǔ)貼、補(bǔ)貼投資不到位等投機(jī)取巧現(xiàn)象，應(yīng)加大事后監(jiān)督和懲罰力度，追蹤政府專項(xiàng)資金的使用途徑，對(duì)違規(guī)使用企業(yè)嚴(yán)格懲治，以保證國(guó)家的扶持補(bǔ)貼政策真正落到實(shí)處。

　　（4）實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。研究制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新路線圖，提升關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)能力和創(chuàng)新設(shè)計(jì)能力，盡快攻克一批影響產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力整體提升且?guī)?dòng)性強(qiáng)的關(guān)鍵核心技術(shù)。依托骨干企業(yè)，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)、系統(tǒng)集成和成果中試轉(zhuǎn)化，支持建設(shè)若干具有世界先進(jìn)水平的工程化平臺(tái)，發(fā)展一批企業(yè)主導(dǎo)、產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，支持聯(lián)盟成員構(gòu)建專利池、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，努力搶占戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)。通過技術(shù)創(chuàng)新降低戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，能夠提高新產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，加快新產(chǎn)品對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)品的替代速度，擴(kuò)大新產(chǎn)品市場(chǎng)需求，從而從需求側(cè)化解產(chǎn)能過剩。