控制煤炭總量的四部曲

　　確保煤炭消費(fèi)總量控制發(fā)揮積極作用，需正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，協(xié)調(diào)長(zhǎng)期短期、整體局部利益，在跨區(qū)域跨行業(yè)利益補(bǔ)償、職工安置、完善社保體系、資產(chǎn)與銀行壞賬處置等方面統(tǒng)籌考慮。

　　上半年，國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、國(guó)家能源局印發(fā)了關(guān)于《加強(qiáng)大氣污染治理重點(diǎn)城市煤炭消費(fèi)總量控制工作方案》的通知。與發(fā)達(dá)國(guó)家普遍進(jìn)入油氣時(shí)代，部分發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始進(jìn)入可再生能源時(shí)代相比，我國(guó)煤炭消費(fèi)總量過(guò)大、比重過(guò)高，這是造成生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、能源利用水平不高的根本原因。

　　現(xiàn)實(shí)：應(yīng)對(duì)治霾產(chǎn)能壓力

　　受我國(guó)“以煤為主”資源稟賦影響，煤炭長(zhǎng)期在我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)中居于主體地位。2014年，我國(guó)煤炭消費(fèi)總量達(dá)28.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，居世界第一位，占全球煤炭消費(fèi)總量的一半以上?？刂泼禾肯M(fèi)總量，是當(dāng)前推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的首要任務(wù)，也是應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)、突出的產(chǎn)能過(guò)剩壓力的現(xiàn)實(shí)之舉。

　　從民生角度而言，近年來(lái)，全國(guó)大面積、常態(tài)化的嚴(yán)重霧霾污染，直接威脅到多數(shù)人口的生存條件，成為最緊迫的民生問(wèn)題。能否盡快有效治理，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定、考驗(yàn)執(zhí)政能力、關(guān)系國(guó)際責(zé)任的重大挑戰(zhàn)。盡管霧霾成因比較復(fù)雜，受多種污染物、地理氣候條件等綜合作用影響，但其與化石能源消費(fèi)特別是煤炭消費(fèi)強(qiáng)度過(guò)高直接相關(guān)。2012年，我國(guó)單位國(guó)土面積煤炭消費(fèi)量為367噸/平方千米，是美國(guó)的4倍左右，其中京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū)分別達(dá)美國(guó)的19倍和25倍。我國(guó)各種主要污染物排放總量過(guò)高，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境容量。要實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，我國(guó)二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放要實(shí)現(xiàn)“數(shù)量級(jí)”下降，由目前的千萬(wàn)噸水平降到萬(wàn)噸水平。在這種背景下，不僅要進(jìn)一步強(qiáng)化污染物排放終端治理，更要從源頭上大幅削減煤炭消費(fèi)總量。未來(lái)一段時(shí)期，“環(huán)境優(yōu)先”將成為我國(guó)能源發(fā)展的重要前提，對(duì)煤炭消費(fèi)總量增長(zhǎng)形成直接約束。

　　從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來(lái)看，我國(guó)長(zhǎng)期依靠投資為主的粗放型增長(zhǎng)方式，造成許多行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題突出。伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、PPI持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，工業(yè)各行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩矛盾進(jìn)一步加劇，許多行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)絕對(duì)過(guò)剩。不僅消費(fèi)側(cè)鋼鐵、水泥、電力等高耗能行業(yè)產(chǎn)能普遍過(guò)剩，生產(chǎn)側(cè)煤炭產(chǎn)能也呈嚴(yán)重過(guò)剩態(tài)勢(shì)。目前，我國(guó)已建和在建的煤炭生產(chǎn)能力超過(guò)50億噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)需求。“十三五”時(shí)期，在能源需求增速明顯放緩背景下，許多地區(qū)和企業(yè)仍把產(chǎn)能擴(kuò)張作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維持市場(chǎng)份額的主要途徑，造成我國(guó)能源發(fā)展陷入低水平、數(shù)量競(jìng)爭(zhēng)的“囚徒困境”，對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶來(lái)嚴(yán)重不利影響。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，推動(dòng)化解過(guò)剩產(chǎn)能，需要逐步完善能源價(jià)格形成機(jī)制、推進(jìn)外部成本內(nèi)部化、改革政府管理、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、建立退出機(jī)制等。但在當(dāng)前一段時(shí)期，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情和市場(chǎng)環(huán)境條件，積極發(fā)揮政府行政手段作用，加強(qiáng)煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)總量控制，是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”、打破產(chǎn)能過(guò)剩僵局的有效途徑。特別是，為片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，許多基層地方政府實(shí)際上是煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)能力擴(kuò)張的重要推手。強(qiáng)化煤炭消費(fèi)總量控制，也有利于從根本上引導(dǎo)各級(jí)政府發(fā)展觀和政績(jī)觀有效轉(zhuǎn)變。

　　行業(yè)：約束高耗能用能

　　目前，我國(guó)煤炭消費(fèi)約90%集中在電力、鋼鐵、水泥、化工等高耗能行業(yè)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)高耗能行業(yè)煤炭消費(fèi)量過(guò)大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理、能源利用方式整體粗放、行業(yè)內(nèi)部企業(yè)間發(fā)展差距較大，在降低煤炭消費(fèi)總量、提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)量水平方面有較大潛力。鋼鐵方面，我國(guó)粗鋼生產(chǎn)能力居世界第一位，一些企業(yè)單體工序能耗已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平，但行業(yè)整體水平仍然較低，與國(guó)際先進(jìn)水平相差約20%。電力方面，我國(guó)既有全球最先進(jìn)的超超臨界發(fā)電機(jī)組，供電煤耗僅276克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，還有大量的落后火電機(jī)組，供電煤耗達(dá)380～500克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級(jí)的空間巨大。

　　控制煤炭消費(fèi)總量是實(shí)現(xiàn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑。目前，我國(guó)高耗能行業(yè)發(fā)展整體進(jìn)入峰值飽和階段，繼續(xù)依靠產(chǎn)能擴(kuò)張難以為繼，“去產(chǎn)能”成為行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求，加強(qiáng)內(nèi)部挖潛、增加產(chǎn)品附加值將成為未來(lái)我國(guó)高耗能行業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容?？刂泼禾肯M(fèi)總量的目的，并不是限制高耗能部門(mén)的發(fā)展，而是通過(guò)強(qiáng)化外部資源約束，促進(jìn)高耗能部門(mén)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)不增能、增產(chǎn)少用能。

　　出路：構(gòu)建綠色低碳體系

　　煤炭消費(fèi)總量控制在市場(chǎng)條件下不會(huì)自然發(fā)生，一方面，需要政府總量控制目標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等政策約束，另一方面，更需要完善的市場(chǎng)機(jī)制，特別是價(jià)格信號(hào)發(fā)揮有效作用。由于我國(guó)煤炭資源豐富、供應(yīng)穩(wěn)定，加之能源系統(tǒng)發(fā)展的慣性，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，煤炭由于價(jià)格低廉仍然具有一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。以火電為例，雖然電力需求增速緩慢，發(fā)電小時(shí)數(shù)不斷下降，但由于煤炭?jī)r(jià)格下降明顯，煤電裝機(jī)增速仍然較快。目前，全國(guó)火電機(jī)組核準(zhǔn)在建規(guī)模達(dá)1.9億千瓦，已發(fā)路條約2億千瓦，明顯大于市場(chǎng)需求，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化不進(jìn)反退。

　　加快構(gòu)建綠色低碳的能源體系，需要嚴(yán)格限制火電發(fā)展規(guī)模，積極發(fā)展天然氣、核電、可再生能源等，以較低的能源成本，提供清潔穩(wěn)定的電力供應(yīng)、替代能源供應(yīng)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)控制的基礎(chǔ)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，一方面，要加快煤炭利用外部成本內(nèi)部化，包括嚴(yán)格控制科學(xué)產(chǎn)能規(guī)模，提高資源稅、環(huán)境稅標(biāo)準(zhǔn)，加快出臺(tái)碳稅等;另一方面，要加快發(fā)展核電、天然氣，不斷擴(kuò)大水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等利用規(guī)模，構(gòu)建有競(jìng)爭(zhēng)力的綠色低碳能源供應(yīng)體系。

　　保障：完善政策體系

　　煤炭消費(fèi)總量控制不能一蹴而就，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程。一直以來(lái)，我國(guó)能源基礎(chǔ)設(shè)施主要建立在化石能源開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)綠色低碳系統(tǒng)轉(zhuǎn)型意味著要對(duì)整個(gè)能源生產(chǎn)消費(fèi)體系實(shí)現(xiàn)根本性變革。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，可再生能源大規(guī)模取代傳統(tǒng)化石能源往往需要較長(zhǎng)歷史過(guò)程，中間甚至可能出現(xiàn)反復(fù)。近期，我國(guó)雖然各類(lèi)非化石能源發(fā)展迅速，但仍普遍存在資源條件、市場(chǎng)容量、經(jīng)濟(jì)有效性等諸多制約，棄風(fēng)、棄光等問(wèn)題突出，推動(dòng)可再生能源盡快成為能源供應(yīng)主體，還需要在補(bǔ)貼政策、儲(chǔ)能技術(shù)、調(diào)度機(jī)制等方面不斷完善。

　　作為轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域差距顯著，控制煤炭消費(fèi)總量往往涉及區(qū)域、行業(yè)重大利益關(guān)系調(diào)整，也需要妥善考慮綜合政策保障體系。目前，我國(guó)許多地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要建立在煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，山西等地區(qū)工業(yè)產(chǎn)出的90%以上來(lái)自煤炭及相關(guān)高耗能產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，大量分散的燃煤利用很多與居民采暖、生活等直接相關(guān)，加快推動(dòng)“煤改氣”、“煤改電”也涉及與保障低收入群體合理用能需求關(guān)系問(wèn)題。特別是，目前我國(guó)煤炭行業(yè)直接就業(yè)人數(shù)超過(guò)580萬(wàn)人，包含相關(guān)高耗能行業(yè)的就業(yè)總?cè)藬?shù)超過(guò)數(shù)千萬(wàn)人，在推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)變革過(guò)程中，妥善處理能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、行業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型與社會(huì)穩(wěn)定、就業(yè)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，也需要在跨區(qū)域、跨行業(yè)利益補(bǔ)償、職工安置、完善社保體系、資產(chǎn)與銀行壞賬處置等方面統(tǒng)籌考慮，推動(dòng)控制煤炭消費(fèi)總量長(zhǎng)期整體利益與局部、個(gè)體利益調(diào)整盡量協(xié)調(diào)一致，確保煤炭消費(fèi)總量控制對(duì)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮有力支撐和積極促進(jìn)作用。