觀點(diǎn)： 中國“生態(tài)文明”推動中國走上綠色征程

圖片來源：Roosmei

上月，中國政府印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。這一文件名聲響亮，針對中國對自然資源的開發(fā)利用及污染防控制定了全面的改革方案。文件印發(fā)的當(dāng)天，政府就發(fā)布了該文件的官方英譯。方案頒布的那一周，習(xí)近平主席正于同期訪問美國及聯(lián)合國紐約總部。

該方案非常全面且雄心勃勃。值得注意的是，這一《方案》由中國共產(chǎn)黨及中國國家政府的最高級別機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布（中共中央和國務(wù)院），意味著這兩家頂層機(jī)構(gòu)均認(rèn)同該方案，并聯(lián)合負(fù)責(zé)該方案的落實(shí)。《方案》中首先指出了生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想、理念及原則，隨后明確了于2020年之前必須建立健全的八大體系及制度。

總體來講，《生態(tài)文明體制改革總體方案》有利于環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染修復(fù)進(jìn)一步推進(jìn)?！斗桨浮分猩婕暗亩喾矫鎯?nèi)容將從改革中受益。

其中，《方案》中囊括了一些非常重要的制度、體制改革，在以下領(lǐng)域內(nèi)明確了產(chǎn)權(quán)制度、自然資源監(jiān)管體制及環(huán)境保護(hù)責(zé)任：

產(chǎn)權(quán)制度：將組建對各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可能會基于現(xiàn)國家國土資源部建設(shè)，但將更加承擔(dān)更加全面的職責(zé)。

自然資源監(jiān)管體制：將由一個單一部門負(fù)責(zé)“統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責(zé)”。由此，可能會設(shè)立一個類似“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”的新政府部門。這將有助于減少不同政府部委間的責(zé)任沖突及責(zé)任模糊。例如，當(dāng)前，中國的河流管理由水利部負(fù)責(zé)水資源配置、環(huán)保部負(fù)責(zé)水資源質(zhì)量監(jiān)控、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)污水處理、農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理農(nóng)田徑流。

環(huán)境保護(hù)管理制度：“將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個部門，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。”這將明確擴(kuò)大環(huán)保部的職權(quán)范圍，將其他政府部門承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職能移交至環(huán)保部。

這些改革意義非凡。過去，正是因?yàn)樽匀毁Y源的責(zé)任人不明確（這些自然資源屬于“人民”），才造成了許多環(huán)境問題長期無法得到解決。隨著新《方案》的發(fā)布，相關(guān)配套《辦法》也及時出臺，規(guī)定黨政官員需為環(huán)境損害擔(dān)責(zé)。

整合功能區(qū)與空間規(guī)劃

支持市縣將各類規(guī)劃整合為一份空間規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”，逐步形成一個市縣“一個規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，該規(guī)劃中應(yīng)包括城鎮(zhèn)規(guī)劃、工業(yè)區(qū)規(guī)劃、農(nóng)村規(guī)劃與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃。這是一項(xiàng)非常有意義的改革。在此之前，凡有新領(lǐng)導(dǎo)上任，總要制定許多新規(guī)劃全盤取代舊的規(guī)劃，這不僅帶來了浪費(fèi)，降低了行政效率，還造成了一些當(dāng)職官員短視近利的心態(tài)。

值得重視的是，《方案》中強(qiáng)調(diào)了市縣規(guī)劃中公眾參與的意義。規(guī)劃編制前，必須首先開展總體環(huán)境評價(jià)，確保人口、工業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)增長在當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載能力的范圍之內(nèi)。此外，《方案》規(guī)定，規(guī)劃編制過程中，應(yīng)廣泛征求相關(guān)部門及當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，最終經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜髮徸h通過。對于一份中國政府頂層設(shè)計(jì)的“改革方案”而言，這種細(xì)節(jié)并不常見。這表明，中國政府十分重視公眾參與。

此外，《方案》中字里行間還預(yù)示著一些重要決定或未來發(fā)展方向，例如：

將逐步取消對化石能源的普遍性補(bǔ)貼。這一做法為全世界做出了榜樣。目前，全球每年有5萬億美元用于補(bǔ)貼此類污染能源，這一支出相當(dāng)于全球GDP的6.5%。

公民社會及公眾的監(jiān)督作用?！斗桨浮分幸?guī)定了生態(tài)文明體制改革的原則，其中指出“發(fā)揮社會組織與公眾（在生態(tài)文明保護(hù)中）的參與和監(jiān)督作用”遺憾的是，《方案》下文中并未進(jìn)一步明確的闡述這一作用，但可以由此預(yù)計(jì)，一些改革先行的國家部委及地方政府會更加積極地踐行這條原則。

國際合作與地方試點(diǎn)計(jì)劃?！斗桨浮分兄赋觯袊鴳?yīng)“深化國際交流，充分借鑒國際上的縣級技術(shù)和體制機(jī)制建設(shè)有益經(jīng)驗(yàn)”。此外，文件中還提到，鼓勵地方政府開展試點(diǎn)項(xiàng)目，積極探索與推動生態(tài)文明改革。

建立全國碳排放總量控制制度?！斗桨浮分袑懙?，“…逐步建立…全國碳排放總量控制制度”對此，我的理解是，我們可以期待中國將于中期制定絕對碳排放目標(biāo)?！斗桨浮分羞€涉及了國家碳排放權(quán)交易制度及其他污染物的交易制度，甚至包括能源使用權(quán)交易制度。

此外，《方案》還涵蓋了許多其他重要的改革，如：

完善污染物排放許可制

政府購買環(huán)境保護(hù)管理服務(wù)

非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度、城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度

上市公司環(huán)保信息強(qiáng)制性披露機(jī)制

建立新的全國政府官員環(huán)境績效監(jiān)督與考核系統(tǒng)

《方案》中尚有部分內(nèi)容不夠明確，需要負(fù)責(zé)執(zhí)行的具體部門進(jìn)一步出臺相關(guān)文件。例如，盡管文件中明確提出了對環(huán)境信息公開的要求，但并未規(guī)定由誰負(fù)責(zé)監(jiān)督公開情況，也沒有指出未公開信息的情況是否要接受懲罰或可以被起訴。

同樣地，《方案》提出建設(shè)的八大體系中包括建設(shè)環(huán)境治理體系，但并未提及公民社會組織在這一體系中應(yīng)扮演的角色。此外，也沒有太多有關(guān)公眾或公民社會就環(huán)境事務(wù)訴諸司法權(quán)的內(nèi)容。

實(shí)施

《方案》中明確指出，生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)是到2020年，構(gòu)建起“八大制度與體系”。所有相關(guān)政府部門及地方政府需針對該方案制定具體的執(zhí)行計(jì)劃。生態(tài)文明工作涉及約12各相關(guān)政府部門，由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，最終的執(zhí)行計(jì)劃很可能是各方妥協(xié)的結(jié)果。部分部委，如環(huán)保部，可能會比其他部委先行一步。

總體來講，這份《生態(tài)文明體制改革總體方案》令人欣喜，尤其考慮到《方案》是一份頂層設(shè)計(jì)文件。像所有中國政府發(fā)布的政策文件一樣，其是否能夠有效實(shí)施，我們還需拭目以待。但由于這份《總體方案》內(nèi)容具體，且設(shè)定了達(dá)標(biāo)期限，它很有可能已經(jīng)搭建出了中國未來數(shù)年內(nèi)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的框架。