PPP的這些關(guān)鍵點(diǎn)，一個(gè)都不能忽視

如今，PPP概念非?；?，但PPP項(xiàng)目的落地率卻很低，形成“叫好不叫座”的尷尬局面。其原因究竟出在什么地方，有很多關(guān)鍵問(wèn)題值得深思。

財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))(簡(jiǎn)稱《操作指南》)將PPP模式的操作程序分為5個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。五個(gè)階段按照PPP項(xiàng)目操作邏輯前后連接，形成完整的PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程，其中任何一個(gè)階段出現(xiàn)問(wèn)題，都可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。

項(xiàng)目識(shí)別階段

項(xiàng)目識(shí)別階段的主要功能是挑選適合采用PPP模式的項(xiàng)目，包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證4個(gè)步驟。項(xiàng)目識(shí)別環(huán)節(jié)的各項(xiàng)工作主要由政府負(fù)責(zé)，其關(guān)鍵問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面：

第一，明確項(xiàng)目篩選責(zé)任主體

目前，在國(guó)家層面上PPP牽頭機(jī)構(gòu)有兩家，分別是財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委。在執(zhí)行階段，要明確項(xiàng)目篩選責(zé)任主體，這是成功采用PPP模式的前提。

第二，明確項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《操作指南》的篩選原則，“投資規(guī)模較大，需求長(zhǎng)期穩(wěn)定，

價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活，市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目”適宜采用PPP模式。但是這個(gè)原則屬于定性描述，篩選標(biāo)準(zhǔn)并不明確，在實(shí)際操作中很難落實(shí)。

第三，PPP政策缺乏操作細(xì)則

目前從國(guó)家到地方，出臺(tái)的政策比較多，但都缺乏操作細(xì)則。財(cái)政部的承受能力論證細(xì)則(《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào)))剛出臺(tái)不久，物有所值評(píng)價(jià)細(xì)則還遲遲沒(méi)有推出。這種情況下，每個(gè)地方在做PPP項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)自己的理解來(lái)進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，這就會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)和論證方法混亂，給人為干預(yù)論證結(jié)果留下空間。

第四，如何界定社會(huì)資本

國(guó)務(wù)院辦公廳最新發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))中對(duì)“社會(huì)資本”進(jìn)行了定義，指出“對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。”但是，對(duì)于其他控股國(guó)有企業(yè)，還是沒(méi)有清晰的闡述。

第五，如何界定公共產(chǎn)品的范圍

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)首先強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)公共性，政府對(duì)社會(huì)資本提供的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量或價(jià)格應(yīng)有一定程度的制約。然而，部分地方政府為快速推動(dòng)項(xiàng)目、增加政績(jī)，將PPP模式應(yīng)用于商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)開(kāi)發(fā)等純競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的項(xiàng)目，與PPP模式的本意不相符。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是為項(xiàng)目實(shí)施做好準(zhǔn)備工作，包括項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、人員等，其中最主要的工作是編制項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案的編制需要關(guān)注以下問(wèn)題：

第一，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架是按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān);法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

第二，選擇合適的項(xiàng)目運(yùn)作方式

PPP模式的運(yùn)作方式是根據(jù)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行分配組合。通過(guò)考察項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)是政府來(lái)做，還是社會(huì)資本做更合適、更有效率對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等各個(gè)方面的職能進(jìn)行劃分。不同的劃分方法就會(huì)得到不同的組合，從而產(chǎn)生不同的PPP運(yùn)作方式。

財(cái)政部發(fā)布的《操作指南》中列示了委托—運(yùn)營(yíng)(OMC)、管理合同(MC)、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)和改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)等6種PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式，但這肯定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)項(xiàng)目各個(gè)階段的不同組合，應(yīng)該會(huì)產(chǎn)生幾十種運(yùn)作方式。

究竟選擇哪種運(yùn)作方式，根據(jù)項(xiàng)目具體情況，會(huì)有不同的選擇。目前，國(guó)內(nèi)選擇PPP運(yùn)作方式的主要依據(jù)是為了項(xiàng)目融資，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)，政府推出PPP項(xiàng)目的主要目的將不再是融資，而是由政府負(fù)責(zé)融資，社會(huì)資本只負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等職責(zé)。因?yàn)檎男庞酶哂谄髽I(yè)，相應(yīng)的，政府的融資成本比企業(yè)低，采用這種模式才更加物有所值。

因此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與項(xiàng)目特點(diǎn)選擇合理的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

第三，選擇合適的采購(gòu)方式

按照財(cái)政部的要求，PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)該遵守政府采購(gòu)法，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商以及政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。從實(shí)際情況看，公開(kāi)招標(biāo)是目前各地PPP項(xiàng)目最常使用的采購(gòu)方式，因?yàn)檫@對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，公開(kāi)招標(biāo)的政治風(fēng)險(xiǎn)最少。

然而，公開(kāi)招標(biāo)并不總是最適合PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)方式程序復(fù)雜、規(guī)定僵化，不但需要較長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行資格預(yù)審，同時(shí)還需滿足“投標(biāo)人超過(guò)3家”等為傳統(tǒng)簡(jiǎn)單政府采購(gòu)而設(shè)計(jì)的規(guī)定。公開(kāi)招標(biāo)適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整，且采購(gòu)中不做更改的項(xiàng)目。而大量PPP項(xiàng)目邊界條件模糊、采購(gòu)需求復(fù)雜，簡(jiǎn)單套用公開(kāi)招標(biāo)程序，通常會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目流標(biāo)，增加項(xiàng)目采購(gòu)的失敗率。

目前來(lái)看，比較適合PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式是競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商，通過(guò)政府與潛在投資人的談判和磋商，可以幫助政府明確項(xiàng)目邊界條件，從而設(shè)置合理的采購(gòu)條件，提高項(xiàng)目采購(gòu)效率。

第四，制定合理的交易結(jié)構(gòu)

PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)主要由四個(gè)因素決定，分別是項(xiàng)目參與者、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目參與者指參與項(xiàng)目的各個(gè)主體，包括授權(quán)政府級(jí)別、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)等;項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)指項(xiàng)目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等;回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)三種方式;相關(guān)配套安排指項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。

政府或其委托的咨詢機(jī)構(gòu)需要通過(guò)綜合考慮這四個(gè)方面的因素，制定合理的交易機(jī)構(gòu)。

第五，設(shè)計(jì)合理的回報(bào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有三種，第一種是使用者付費(fèi)，由購(gòu)買服務(wù)者支付購(gòu)買費(fèi)用，像高速公路、自來(lái)水公司、停車場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目比較適合采用使用者付費(fèi)模式。第二種是可行性缺口補(bǔ)助，使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，比如軌道交通類PPP項(xiàng)目就是典型的采用可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目。第三種是由政府直接付費(fèi)，這種模式又可以分為以下三種情況：一是可用性付費(fèi)，比如社會(huì)資本為政府提供了一條滿足通行標(biāo)準(zhǔn)的道路，政府購(gòu)買道路可用性付費(fèi)給社會(huì)資本;二是使用量付費(fèi)，比如免費(fèi)的公園，政府可以根據(jù)入園量來(lái)進(jìn)行付費(fèi);三是按照績(jī)效付費(fèi)，比如社會(huì)資本為政府提供基層的醫(yī)療服務(wù)，政府按照服務(wù)的績(jī)效設(shè)立相關(guān)的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行付費(fèi)。

此外，在設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制時(shí)還應(yīng)考慮價(jià)格調(diào)整機(jī)制，比如軌道交通類PPP項(xiàng)目，通常決定軌道交通票價(jià)的主要因素為動(dòng)力費(fèi)用、人工費(fèi)用和其他費(fèi)用，通過(guò)設(shè)置調(diào)價(jià)機(jī)制，當(dāng)這幾個(gè)費(fèi)用發(fā)生變化時(shí)，票價(jià)就會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

項(xiàng)目采購(gòu)階段

項(xiàng)目采購(gòu)階段的關(guān)鍵問(wèn)題包括三個(gè)，分別是充分的市場(chǎng)測(cè)試，設(shè)置合理的資格預(yù)審條件和核心邊界條件。

第一，充分的市場(chǎng)測(cè)試

市場(chǎng)測(cè)試是在啟動(dòng)PPP采購(gòu)程序前，政府用以檢驗(yàn)項(xiàng)目方案能否吸引市場(chǎng)參與主體如潛在投資人、融資機(jī)構(gòu)的意愿，并借此獲得各類市場(chǎng)參與主體的反饋，對(duì)PPP方案進(jìn)行調(diào)整完善的一種工具。市場(chǎng)測(cè)試是一個(gè)尋找最佳項(xiàng)目實(shí)施方案的過(guò)程，而不是尋找最佳交易對(duì)手的過(guò)程，也不是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判的過(guò)程。目前，投資人對(duì)參與市場(chǎng)測(cè)試的積極性不是特別高。但市場(chǎng)測(cè)試對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作非常關(guān)鍵，很多項(xiàng)目的失敗都是歸結(jié)于此。

第二，設(shè)置合理的資格預(yù)審條件

資格預(yù)審主要是為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)測(cè)試的職能，驗(yàn)證項(xiàng)目是否具有足夠吸引力，實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。資格預(yù)審的條件主要為資質(zhì)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)等方面的客觀條件，條件設(shè)置既需要滿足項(xiàng)目基本需求，實(shí)施機(jī)構(gòu)的特殊要求，同時(shí)也要考慮潛在投資人的實(shí)際情況。資格預(yù)審條件要求過(guò)高，可能導(dǎo)致符合要求的社會(huì)資本數(shù)量不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng);條件要求過(guò)低，可能難以滿足項(xiàng)目需求。

在設(shè)置資格預(yù)審條件前，需要充分了解項(xiàng)目所處行業(yè)社會(huì)資本的相關(guān)指標(biāo)，并了解項(xiàng)目所需要的基本資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)要求。

第三，設(shè)置合理的邊界條件

項(xiàng)目的采購(gòu)邊界條件主要包括項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式、項(xiàng)目合作年限、回報(bào)機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等。政府應(yīng)在設(shè)置邊界條件時(shí)充分考慮社會(huì)資本的利益，為其留下合理利潤(rùn)空間，這樣才能更好地保障項(xiàng)目順利落地。在項(xiàng)目實(shí)施中，還有一些條件是可以靈活調(diào)整的。

在實(shí)際工作中，有些地方政府始終擔(dān)心社會(huì)資本“占便宜”，為社會(huì)資本進(jìn)入設(shè)置了較為苛刻的條件，如設(shè)置過(guò)低的限價(jià)或不設(shè)置調(diào)價(jià)機(jī)制。這些邊界條件極大削弱了項(xiàng)目的吸引力，也給社會(huì)資本造成了地方政府難以合作的印象，極有可能導(dǎo)致項(xiàng)目招標(biāo)失敗。

項(xiàng)目執(zhí)行階段

項(xiàng)目執(zhí)行是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵，因?yàn)镻PP項(xiàng)目從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備到項(xiàng)目采購(gòu)階段可能只需要幾個(gè)月的時(shí)間就可以完成，而PPP項(xiàng)目的執(zhí)行階段通常需要20～30年的時(shí)間，這才是PPP項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施并產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。項(xiàng)目執(zhí)行主要關(guān)注項(xiàng)目公司的設(shè)立、融資管理、績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付。項(xiàng)目執(zhí)行階段還需要制定定期評(píng)估機(jī)制，按照《操作指南》，每3～5年需要進(jìn)行一次中期評(píng)估。項(xiàng)目執(zhí)行階段需要關(guān)注的問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：

第一，良好的履約管理能力

良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府對(duì)于項(xiàng)目公司的履約具有監(jiān)管意識(shí)和監(jiān)管能力，因?yàn)镻PP項(xiàng)目大多提供的是公共產(chǎn)品，為了保障公眾利益，需要政府對(duì)提供產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格進(jìn)行日常監(jiān)管;另一方面是指政府自身的合同履約意識(shí)和能力，其中最核心的是政府的付費(fèi)能力。

第二，設(shè)計(jì)合理的績(jī)效考核機(jī)制

PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值的一個(gè)重要方式是要對(duì)項(xiàng)目公司的服務(wù)按照績(jī)效付費(fèi)，但是目前大多數(shù)項(xiàng)目的付費(fèi)與績(jī)效考核的掛鉤做得不夠好。要實(shí)現(xiàn)按照績(jī)效付費(fèi)的機(jī)制，需要政府針對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)情況建立一個(gè)績(jī)效考核的指標(biāo)，通過(guò)每年對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效的考核結(jié)果來(lái)決定政府付費(fèi)額。

項(xiàng)目移交階段

項(xiàng)目移交階段的主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割和績(jī)效評(píng)價(jià)，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是性能測(cè)試。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)約定確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測(cè)試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試。性能測(cè)試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。

如何保證社會(huì)資本移交的設(shè)施是完好的，移交的設(shè)施應(yīng)該達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，這都需要在合同中進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確的描述，但是目前來(lái)說(shuō)，很多PPP項(xiàng)目對(duì)這些問(wèn)題都約定得比較粗泛。