國(guó)企改革：“1”出臺(tái)，“N”要抓緊細(xì)化落實(shí)

2015年，國(guó)企改革進(jìn)入新一輪實(shí)施階段。令人關(guān)注的是，國(guó)資改革頂層設(shè)計(jì)方案會(huì)以“1+N”的方式出臺(tái)，其中的“1”即為近日剛剛發(fā)布的深化國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)；“N”是其他配套文件。9月13日正式印發(fā)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》是新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)企改革的綱領(lǐng)性文件。

此次國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)，提出了分類推進(jìn)國(guó)企改革，首次表示支持國(guó)企整體改制上市、國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行差異化薪酬、加強(qiáng)國(guó)有資本管理、推進(jìn)混合所有制改革、員工持股堅(jiān)持試點(diǎn)先行政策等內(nèi)容。

單從政策層面看，政府對(duì)國(guó)企改革的決心歷來(lái)都挺大。1978年黨的十一屆三中全會(huì)吹響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的號(hào)角，也拉開(kāi)了國(guó)有企業(yè)改革的序幕。30多年來(lái)，中國(guó)國(guó)企改革不斷地探索前進(jìn)，從初步發(fā)展、嘗試改革、全面改革，到如今的深化改革，政府、學(xué)者以及民間都在探索一條適合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的國(guó)企改革模式。但遺憾的是，許多好的政策走到執(zhí)行層面，就被有意無(wú)意地剎車了，沒(méi)有真正得到落實(shí)，有的甚至最終成了一紙空文。

以下我基于自己20多年來(lái)在國(guó)企工作與管理經(jīng)歷，來(lái)談?wù)動(dòng)嘘P(guān)國(guó)企改革的一些看法。

混合所有制改革推進(jìn)遲緩，董事會(huì)制度未嚴(yán)格執(zhí)行

以國(guó)有企業(yè)混合所有制改革為例，早在1986年，我國(guó)就開(kāi)始進(jìn)行國(guó)企股份制改革試點(diǎn)。這說(shuō)明我國(guó)早在那之前就注意到國(guó)有獨(dú)資或“一股獨(dú)大”問(wèn)題制約了國(guó)企發(fā)展。2003年，十六屆三中全會(huì)指出，大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要形式；2014年以來(lái)，6家央企被國(guó)資委納入改革試點(diǎn)，主要推行交叉持股的混合所有制以改善企業(yè)管理、進(jìn)行資產(chǎn)重組；此次指導(dǎo)意見(jiàn)再次強(qiáng)調(diào)，混合所有制改革要引入非國(guó)有資本參與，比如出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等；鼓勵(lì)國(guó)有資本入股非國(guó)有企業(yè)；探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股?？梢哉f(shuō)，歷次文件都能看到政府對(duì)這同一問(wèn)題的重視，但現(xiàn)實(shí)情況卻是“稀釋性股權(quán)多元化”成效不彰、小股東未能“當(dāng)家做主”而無(wú)法形成“資本力量”。

又比如，推動(dòng)建立規(guī)范的董事會(huì)制度，也是國(guó)資委成立10多年以來(lái)最大的改革措施，首任國(guó)資委主任李榮融將其稱為“國(guó)資委成立以來(lái)最大的新聞”。2003年，國(guó)資委掛牌后不久，就成立了國(guó)資委董事會(huì)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了試點(diǎn)辦公室；2004年6月，國(guó)資委下發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，央企董事會(huì)試點(diǎn)工作正式拉開(kāi)序幕；截至2012年底，51家央企建立了董事會(huì)制度。

然而，當(dāng)前國(guó)企股東監(jiān)督機(jī)制仍不成熟，公司的控股股東包括國(guó)有股東過(guò)度使用甚至濫用其控股權(quán)已成為較普遍的現(xiàn)象。即使在一些董事會(huì)建設(shè)較為規(guī)范的企業(yè)，董事會(huì)的作用也非常有限，起不到真正選聘經(jīng)理層、決定企業(yè)高管薪酬、決策公司重大投資等作用。問(wèn)題不是出在制度本身，而在于制度沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。

薪酬與激勵(lì)制度遲遲未完善，企業(yè)負(fù)責(zé)人去行政化落空

國(guó)企薪酬改革一直是社會(huì)各界熱議的話題，最近又重新被熱議。其實(shí)，早在1992年，國(guó)務(wù)院頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》就提出要實(shí)現(xiàn)員工能進(jìn)能出、干部能上能下、工資能高能低的制度。2000年原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委頒布《國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理基本規(guī)范（試行）》規(guī)定，取消企業(yè)行政級(jí)別，不再比照黨政機(jī)關(guān)干部的行政級(jí)別來(lái)確定企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者待遇。

但是推行20多年來(lái)，這些問(wèn)題迄今為止沒(méi)有得到根本解決。人才任用方面過(guò)于行政化；在員工激勵(lì)與監(jiān)督方面，激勵(lì)不足與激勵(lì)過(guò)度共存；國(guó)企高管薪酬畸高且不透明的問(wèn)題飽受詬病。

此次文件的出臺(tái)，再次提到了將對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對(duì)由組織任命的企業(yè)負(fù)責(zé)人，如何嚴(yán)格規(guī)范薪酬結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)合理的薪酬形成機(jī)制；對(duì)市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人，如何實(shí)現(xiàn)契約化任期制管理，并嚴(yán)格退出機(jī)制，在實(shí)踐中都需要有效落實(shí)。

意見(jiàn)中的諸多難題有待厘清，并在實(shí)踐中落實(shí)

此次國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)還有幾個(gè)難以厘清的悖論，需要在國(guó)企改革的細(xì)則中進(jìn)行明確，并在執(zhí)行中得到有效落實(shí)。比如說(shuō)，指導(dǎo)意見(jiàn)提出“充分發(fā)揮企業(yè)黨組織政治核心作用”，這與意見(jiàn)中“充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用”就可能出現(xiàn)一定程度上的沖突。雖然意見(jiàn)明確今后黨組織書記和董事長(zhǎng)原則上由一人擔(dān)任，但加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)董事會(huì)的決策作用，并調(diào)動(dòng)經(jīng)理人的積極性所存在的內(nèi)在矛盾，還需要進(jìn)一步完善對(duì)公司治理的設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)處理三者關(guān)系。

再比如，此次指導(dǎo)意見(jiàn)提出“創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市”，鼓勵(lì)國(guó)企改制并整體上市，雖然可以減少控股股東通過(guò)關(guān)聯(lián)交易損害中小投資者利益的做法，但是，這與之前的剝離不良資產(chǎn)、推動(dòng)優(yōu)良資產(chǎn)上市的做法相比，整體上市的國(guó)企可能會(huì)出現(xiàn)資產(chǎn)質(zhì)量下降的問(wèn)題，這也未必符合中小投資者利益。

此次意見(jiàn)還提出，“改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，探索有效的運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)”。成立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司初衷是好的，政府可以通過(guò)市場(chǎng)化出資，扶持創(chuàng)新型企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并推動(dòng)國(guó)資管理從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，但是，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的出現(xiàn)，也意味著國(guó)有資本的管理又多了一個(gè)“婆婆”，管理和決策的效率可能更加低下。而且，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司科學(xué)決策，并避免對(duì)利益關(guān)系人投資等關(guān)聯(lián)交易行為，也需要國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司在實(shí)踐中建立起良好的公司治理和監(jiān)督機(jī)制。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，尤其是在一個(gè)人口眾多的國(guó)家，要實(shí)行改革的確不容易。但是，系統(tǒng)性的改革不容易，并不等于分項(xiàng)分次逐步改革也具有同樣的難度。俗話說(shuō)，水滴石穿。只要是看準(zhǔn)一點(diǎn)就實(shí)實(shí)在在地改革一點(diǎn)，切切實(shí)實(shí)地落到實(shí)處，聚集起來(lái)，一定會(huì)積小成而有大成。那么，造成現(xiàn)在“時(shí)常談改革，談來(lái)談去都是老生常談”的原因在哪里呢？最重要的就是國(guó)有企業(yè)被賦予過(guò)多的職能，既要以股東利益最大化為目標(biāo)，又要保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，此外往往還要積極配合國(guó)家的宏觀調(diào)控政策。而其真正的原有職能，即企業(yè)的職能卻被淡化與邊緣化了。

“行百里者半九十”。任何改革，要做的就是知行合一，切不可虎頭蛇尾，關(guān)鍵要落到實(shí)處。只有這樣，我們才能看到國(guó)企的董事會(huì)運(yùn)作更加規(guī)范、法人治理不斷完善、效益水平和競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力才能不斷增強(qiáng)。

（作者系清華大學(xué)法學(xué)博士，中國(guó)航油集團(tuán)原副總經(jīng)理，現(xiàn)任北京約瑟投資有限公司董事長(zhǎng)）