油氣體制改革與建議

　　油氣改革正在提速?！蛾P(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出了國(guó)企改革方案，24日國(guó)務(wù)院又公開(kāi)發(fā)布了國(guó)企混改意見(jiàn)，兩者對(duì)油氣領(lǐng)域改革的要求都有所描述，石油天然氣體制改革方案令人期待。今天推薦的這篇文章，是國(guó)務(wù)院研究室綜合司副司長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心特邀研究員范必及其團(tuán)隊(duì)就此問(wèn)題做的重要報(bào)告，文中透露出油氣改革的幾大重要方向，絕對(duì)不能錯(cuò)過(guò)。

　　我國(guó)油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化改革滯后，在全球油氣變局中處于被動(dòng)局面。不但油氣企業(yè)自身效益下降，而且影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。油氣行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度高，企業(yè)上下游一體化經(jīng)營(yíng)，單獨(dú)對(duì)某個(gè)企業(yè)、某個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)或某個(gè)區(qū)域進(jìn)行改革，都難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)油氣資源配置起決定性作用的改革目的。

　　本報(bào)告基于全產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的方法論，提出了“一條主線、三個(gè)維度、多個(gè)環(huán)節(jié)”的改革思路。即改革以產(chǎn)業(yè)鏈為主線，從政府、市場(chǎng)、企業(yè)三個(gè)維度出發(fā)，對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)上下游各主要環(huán)節(jié)，包括礦權(quán)出讓、勘探開(kāi)發(fā)、管網(wǎng)運(yùn)輸、流通、煉化等進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革，從而建立起公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的現(xiàn)代油氣市場(chǎng)體系。

　　全球油氣格局與中國(guó)面臨的問(wèn)題

　　1950年代以來(lái)，油氣逐步取代煤炭成為世界一次能源中的主體能源，發(fā)達(dá)國(guó)家大都完成了從煤炭時(shí)代到油氣時(shí)代的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新世紀(jì)，世界能源版圖發(fā)生深刻變化。隨著北美頁(yè)巖氣革命的成功，加上勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)的進(jìn)步，全球油氣儲(chǔ)量大幅增加，出現(xiàn)了多點(diǎn)供應(yīng)、供大于求、價(jià)格持續(xù)走低的局面。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，油氣在世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中仍將占據(jù)主要地位。

　　新中國(guó)石油化工產(chǎn)業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力保障。但是放眼世界，我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)從規(guī)模到水平、到效益，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有很大差距。主要表現(xiàn)在，油氣生產(chǎn)和使用成本偏高，一定程度上削弱了中國(guó)經(jīng)濟(jì)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力；油氣占一次能源消費(fèi)的比重偏低，尚未完成從煤炭時(shí)代向油氣時(shí)代的跨越；國(guó)內(nèi)資源勘探開(kāi)發(fā)投入不足，國(guó)產(chǎn)油氣保障程度逐年下降；國(guó)有大型油氣企業(yè)大而不優(yōu)、大而不活，近年來(lái)經(jīng)營(yíng)效益大幅滑落，人均產(chǎn)出遠(yuǎn)低于國(guó)外同類企業(yè)；油氣收益分配內(nèi)部化，國(guó)有資本收益低，油氣資源國(guó)家所有者權(quán)益體現(xiàn)不多，油氣財(cái)富沒(méi)有彰顯全民共享。油氣行業(yè)的現(xiàn)狀不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。

　　制約油氣行業(yè)健康發(fā)展的體制原因

　　經(jīng)過(guò)幾次改革，中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)選擇了上下游一體化的國(guó)家公司經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)迅速提高油氣企業(yè)規(guī)模發(fā)揮了積極作用。但少數(shù)企業(yè)的上下游一體化經(jīng)營(yíng)也扭曲了市場(chǎng)價(jià)格和供求關(guān)系，成為油氣供求矛盾加劇和價(jià)格居高不下的主要原因。油氣是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管制最嚴(yán)格的領(lǐng)域之一，即使中石油、中石化、中海油（下簡(jiǎn)稱“三大油氣企業(yè)”）已在美、港等地上市成為國(guó)際公司，但至今為止仍沒(méi)有完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。油氣體制既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，也有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征，是典型的雙重體制。油氣產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)嵌嘀伢w制亞型復(fù)合體構(gòu)成的不完全市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。

　　礦權(quán):少數(shù)企業(yè)無(wú)償獲得油氣區(qū)塊，大量礦區(qū)占而不采。

　　目前國(guó)際上普遍采用招標(biāo)方式出讓油氣礦權(quán)，對(duì)礦業(yè)權(quán)人規(guī)定了嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“申請(qǐng)?jiān)谙?rdquo;的礦權(quán)出讓方式，三大油氣企業(yè)無(wú)償取得了國(guó)內(nèi)大部分油氣區(qū)塊的探礦權(quán)。油氣礦權(quán)持有成本低，企業(yè)對(duì)大量礦區(qū)既不投入也不開(kāi)采，制約了國(guó)內(nèi)油氣供給能力的提高，未能充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)資源的所有者權(quán)益和企業(yè)有償使用礦權(quán)的原則。在我國(guó)目前實(shí)行的油氣勘探開(kāi)發(fā)專營(yíng)權(quán)制度和對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)制度下，除少數(shù)國(guó)有油氣企業(yè)外，不允許其它各類市場(chǎng)主體進(jìn)入勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，限制了油氣領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放，制約了上游市場(chǎng)的發(fā)展。

　　管網(wǎng)：建設(shè)運(yùn)營(yíng)不向第三方開(kāi)放，缺少有效監(jiān)管。

　　1980年代以來(lái)，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)進(jìn)行了網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放松管制的改革。我國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)仍集中于少數(shù)大型央企，實(shí)行縱向一體化的經(jīng)營(yíng)。不同公司的管網(wǎng)之間互不聯(lián)通，有的地方交叉重復(fù)、空置浪費(fèi)，有的地方建設(shè)不足、運(yùn)行飽和。企業(yè)利用市場(chǎng)支配地位，不向第三方開(kāi)放，不讓社會(huì)資本進(jìn)入，消費(fèi)者缺少選擇權(quán)。國(guó)家對(duì)管網(wǎng)運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)缺少有效監(jiān)管。城市燃?xì)夤芫W(wǎng)一般也是由一家公司經(jīng)營(yíng)，與國(guó)家油氣管網(wǎng)存在同樣的問(wèn)題。隨著油氣上、下游市場(chǎng)主體逐步走向多元化，相關(guān)市場(chǎng)主體對(duì)于油氣管網(wǎng)改革的需求日益凸顯。

　　流通：個(gè)別國(guó)企專營(yíng)，形成市場(chǎng)壁壘。

　　原油是目前世界上交易規(guī)模最大的自由貿(mào)易商品，但在我國(guó)仍是由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。在進(jìn)口環(huán)節(jié)，我國(guó)對(duì)原油仍實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理，同時(shí)允許一定數(shù)量的非國(guó)營(yíng)貿(mào)易。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團(tuán)，這5家國(guó)營(yíng)企業(yè)原油進(jìn)口總量占整個(gè)原油進(jìn)口的90%以上。原油國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額只能用于中石油和中石化的煉廠加工。沒(méi)有國(guó)企的煉化生產(chǎn)計(jì)劃文件，民企進(jìn)口的原油不能通關(guān)、鐵路不能安排相應(yīng)運(yùn)力。這種制度安排客觀上限制了其它市場(chǎng)主體的進(jìn)入。

　　天然氣進(jìn)口方面，國(guó)家盡管沒(méi)有明確的禁止性法規(guī)，但限于進(jìn)口基礎(chǔ)設(shè)施的排他性，民營(yíng)企業(yè)很難實(shí)現(xiàn)從國(guó)外進(jìn)口天然氣，一般是通過(guò)三大油氣企業(yè)代為進(jìn)口。

　　在批發(fā)零售環(huán)節(jié)，國(guó)家賦予了中石化和中石油在成品（下簡(jiǎn)稱“兩大集團(tuán)”）油批發(fā)和零售環(huán)節(jié)專營(yíng)權(quán)。全國(guó)各煉油廠生產(chǎn)的成品油全部交由兩大集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，各煉油廠一律不得自銷成品油；新建加油站統(tǒng)一由兩大集團(tuán)全資或控股建設(shè)。盡管近年來(lái)有所放松，延長(zhǎng)石油進(jìn)入零售行業(yè)，中石油、中石化、中海油（以下簡(jiǎn)稱“三大油氣企業(yè)”）開(kāi)始與民企合作，但仍在批發(fā)零售環(huán)節(jié)占絕大部分份額，其它市場(chǎng)主體難以自由進(jìn)入。

　　煉化：靠項(xiàng)目審批控制規(guī)模，形成逆向調(diào)節(jié)。

　　煉化產(chǎn)能主要集中在三大油氣企業(yè)，各地也有一些地方煉化企業(yè)。對(duì)煉化項(xiàng)目的審批高度集中于國(guó)家有關(guān)部門，大型煉化項(xiàng)目往往多年得不到批準(zhǔn)。煉化是資本密集型產(chǎn)業(yè)，拿不到國(guó)家的批件，銀行不給貸款，地方不給批地，而市場(chǎng)對(duì)成品油需求旺盛，于是小煉化企業(yè)在各地遍地開(kāi)花。對(duì)煉化項(xiàng)目的“嚴(yán)格”審批不但不能抑制過(guò)剩產(chǎn)能，相反形成逆向調(diào)節(jié)，加劇了低水平的產(chǎn)能過(guò)剩。

　　企業(yè)：“大而全、小而全”，現(xiàn)代企業(yè)制度不健全。

　　三大油氣企業(yè)開(kāi)展的業(yè)務(wù)覆蓋了上下游全產(chǎn)業(yè)鏈，從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)到后勤服務(wù)、“三產(chǎn)多經(jīng)”，一應(yīng)俱全，包袱沉重。企業(yè)吃國(guó)家的“大鍋飯”、職工吃企業(yè)的“大鍋飯”、企業(yè)辦社會(huì)問(wèn)題仍很嚴(yán)重。國(guó)家有關(guān)部門對(duì)油氣企業(yè)管人、管事、管資產(chǎn)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)出現(xiàn)下降趨勢(shì)。油氣企業(yè)以滿足國(guó)家考核作為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，將提高國(guó)有資產(chǎn)投資回報(bào)置于次要地位。雖然三大油氣企業(yè)早已進(jìn)入世界500強(qiáng)，但大量業(yè)務(wù)來(lái)自關(guān)聯(lián)交易，內(nèi)部交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重，經(jīng)營(yíng)管理成本高昂，贏利很大程度上依賴國(guó)家給予的價(jià)格保護(hù)和補(bǔ)貼。

　　價(jià)格：國(guó)家定價(jià)為主，價(jià)格調(diào)整滯后國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)。

　　盡管我國(guó)已經(jīng)明確了原油和成品油與國(guó)際接軌的定價(jià)原則，但定價(jià)機(jī)制仍不健全。國(guó)內(nèi)原油價(jià)格被動(dòng)跟蹤國(guó)際油價(jià)，不能準(zhǔn)確反映國(guó)內(nèi)市場(chǎng)真實(shí)的供求關(guān)系和成本變化，無(wú)法發(fā)揮價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系的作用。成品油定價(jià)機(jī)制存在滯后性，國(guó)內(nèi)油氣消費(fèi)者沒(méi)有充分分享國(guó)際油氣價(jià)格走低帶來(lái)的“紅利”。國(guó)有油氣企業(yè)不能參與國(guó)際期貨市場(chǎng)交易，既不利于我國(guó)參與國(guó)際石油定價(jià)，也無(wú)法對(duì)沖油價(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　財(cái)稅：稅費(fèi)功能界限不夠清晰，各方經(jīng)濟(jì)利益亟待平衡。

　　在現(xiàn)有稅費(fèi)政策下，油氣企業(yè)除一般企業(yè)均需繳納的企業(yè)所得稅、增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅外，還須繳納礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）使用費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款（實(shí)際未征收）、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)（礦區(qū)使用費(fèi)）和石油特別收益金。這些稅費(fèi)基本上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下按生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取的形式，經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵與邊界比較模糊，沒(méi)有反映出國(guó)家與企業(yè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在分配中，中央和地方利益不夠平衡，沒(méi)有兼顧到相關(guān)利益主體的訴求。

　　政府：政企不分、政監(jiān)不分、監(jiān)管薄弱。

　　油氣儲(chǔ)量評(píng)估、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定等政府職能仍由企業(yè)承擔(dān)。本應(yīng)由政府進(jìn)行的行業(yè)監(jiān)管職能缺位，企業(yè)以自我監(jiān)管為主。政府的油氣管理職能分散在多個(gè)部門，管理方式基本上是以批代管，缺少事中、事后監(jiān)管。政府部門中沒(méi)有對(duì)油氣進(jìn)行監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)監(jiān)管缺位。相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)抑制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，已經(jīng)成為油氣改革的障礙。

　　油氣體制改革的目標(biāo)思路和基本原則

　　當(dāng)前，油氣領(lǐng)域已經(jīng)出臺(tái)了一些改革措施，但尚未解決存在的突出問(wèn)題，迫切需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革。即未來(lái)的改革應(yīng)當(dāng)是“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;，而不是“點(diǎn)式改革”。

　　改革的目標(biāo)：推進(jìn)油氣產(chǎn)業(yè)從不完全市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈向市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)鏈的根本性轉(zhuǎn)變，建立公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、市場(chǎng)對(duì)油氣資源配置起決定性作用的現(xiàn)代油氣市場(chǎng)體系，不斷提高油氣保障能力，加快能源代際更替步伐。

　　為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，改革的總體思路是：圍繞“一條主線、三個(gè)維度、多個(gè)環(huán)節(jié)”進(jìn)行“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;。即改革以油氣產(chǎn)業(yè)鏈為主線，從企業(yè)、市場(chǎng)、政府三個(gè)維度出發(fā)，對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)鏈的各主要環(huán)節(jié)，包括礦權(quán)出讓、勘探開(kāi)發(fā)、管網(wǎng)運(yùn)輸、流通、煉化等，進(jìn)行全方位市場(chǎng)化改革。在企業(yè)層面，要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)；在市場(chǎng)層面，油氣上中下游市場(chǎng)全面放開(kāi)準(zhǔn)入；在政府層面，要簡(jiǎn)政放權(quán)、政監(jiān)分離、強(qiáng)化監(jiān)管。同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)行業(yè)改革與企業(yè)改革，加快油氣法規(guī)廢、改、立進(jìn)程。

　　推進(jìn)油氣體制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三個(gè)基本原則：

　　一是堅(jiān)持解放思想，樹(shù)立新的能源安全觀。中國(guó)長(zhǎng)期重煤輕油，制約了能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。將石油作為戰(zhàn)略資源，只允許個(gè)別企業(yè)進(jìn)行上下游一體化經(jīng)營(yíng)，抑制了競(jìng)爭(zhēng)，扭曲了價(jià)格。在全球化條件下，一個(gè)國(guó)家完全靠本國(guó)的能源資源滿足發(fā)展需要，既不可能也無(wú)必要。中國(guó)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立在開(kāi)放條件下保障能源安全的觀念，充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，積極參與全球能源治理，推動(dòng)建立國(guó)際能源集體安全體系，加快能源代際更替的步伐。

　　二是堅(jiān)持市場(chǎng)取向，構(gòu)建單一市場(chǎng)體制。從黨的十一屆三中全會(huì)提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，到黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向，再到黨的十八屆三中全會(huì)明確“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，中國(guó)走了一條市場(chǎng)化改革的道路。油氣行業(yè)在改革開(kāi)放頭20年經(jīng)歷了放權(quán)讓利、政企分開(kāi)，與全國(guó)改革保持了同步。但1998年以后，油氣領(lǐng)域加強(qiáng)了行業(yè)集中，弱化了競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)化改革陷于停滯。未來(lái)油氣體制改革要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，建立單一的市場(chǎng)體制，而不是計(jì)劃與市場(chǎng)并存的雙重體制。

　　三是堅(jiān)持激勵(lì)相容，形成各參與方共贏的格局。在市場(chǎng)化改革中，每一個(gè)參與者首先關(guān)心的是自身在改革中的收益。油氣體制改革涉及到多方面的既得利益，在研究制定市場(chǎng)化改革方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持激勵(lì)相容的原則，對(duì)各利益主體的收益預(yù)期進(jìn)行充分評(píng)估，盡可能兼顧相關(guān)利益方，使改革后各參與方的收益預(yù)期大于改革前。

　　油氣體制改革政策建議

　　以礦權(quán)改革為核心，放開(kāi)上游市場(chǎng)。

　　通過(guò)礦權(quán)改革，建立油氣上游市場(chǎng)，引入更多市場(chǎng)主體，從而提高國(guó)內(nèi)油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)和供應(yīng)能力。

　　一是放開(kāi)礦權(quán)市場(chǎng)。參照國(guó)際一般做法，從“申請(qǐng)?jiān)谙?rdquo;方式，改為“競(jìng)爭(zhēng)性出讓”方式，國(guó)家通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)有償出讓礦權(quán)。

　　二是松綁勘查資質(zhì)。將探礦權(quán)出讓與勘查資質(zhì)分開(kāi)，《勘查資格證》不再作為申請(qǐng)礦權(quán)的必要條件。取消上游油氣勘探開(kāi)發(fā)的限制準(zhǔn)入條款，允許各類市場(chǎng)主體參與油氣勘探開(kāi)采。

　　三是提高持有成本。提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，不能達(dá)到投入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)要退出礦權(quán)。允許企業(yè)在滿足法定條件下轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或股份，活躍礦權(quán)市場(chǎng)。

　　四是合同約定權(quán)利。礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓改革，將完全改變現(xiàn)行法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，在進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)無(wú)法可依。今后國(guó)家在出讓油氣礦業(yè)權(quán)時(shí)，可以采用油氣租約形式，制訂出一套油氣礦業(yè)權(quán)出讓行政合同，與受讓方約定權(quán)利義務(wù)。合同內(nèi)容包括，出讓的油氣礦權(quán)的范圍和性質(zhì)、礦權(quán)期限、勘探和開(kāi)發(fā)義務(wù)、最低義務(wù)工作量、環(huán)保安全責(zé)任義務(wù)、爭(zhēng)議解決等必備條款。對(duì)于涉及國(guó)家與礦業(yè)權(quán)人經(jīng)濟(jì)關(guān)系的，如使用費(fèi)、價(jià)款、權(quán)益金等，可以簽訂經(jīng)濟(jì)合同。

　　五是全面對(duì)外開(kāi)放。取消三大油氣企業(yè)對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)，獲得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)可自主決定對(duì)外合作相關(guān)事宜。

　　構(gòu)建獨(dú)立多元的油氣管網(wǎng)運(yùn)輸體系

　　改革的總體思路是“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”，給油氣生產(chǎn)者和消費(fèi)者更多的選擇權(quán)。

　　一是網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、獨(dú)立運(yùn)行。將原來(lái)屬于三大油氣企業(yè)的天然氣管道獨(dú)立出來(lái)，通過(guò)混合所有制改革或資產(chǎn)出售方式，成立多家管網(wǎng)公司，而不是成立單一的國(guó)家管網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng)。這些管網(wǎng)公司只參與石油、天然氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，并按照“財(cái)務(wù)獨(dú)立—業(yè)務(wù)獨(dú)立—產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”的步驟，推行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“儲(chǔ)運(yùn)分離”，漸次推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立。為便于對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和給網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸定價(jià)，應(yīng)當(dāng)剝離管網(wǎng)公司下屬的輔助性產(chǎn)業(yè)。

　　二是公平準(zhǔn)入、多元投資。新的管網(wǎng)公司按非歧視原則向第三方提供運(yùn)輸服務(wù)。允許三大油氣企業(yè)以外的經(jīng)營(yíng)主體從事油源、氣源業(yè)務(wù)，包括國(guó)外進(jìn)口和國(guó)內(nèi)煤制氣、頁(yè)巖氣、天然氣均可進(jìn)入管網(wǎng)運(yùn)輸。允許各類投資主體以獨(dú)立法人資格參與管網(wǎng)和LNG接收站、儲(chǔ)油庫(kù)、儲(chǔ)氣庫(kù)等相關(guān)設(shè)施的投資經(jīng)營(yíng)，逐步在全國(guó)形成多個(gè)管網(wǎng)公司并存、互聯(lián)互通的格局。

　　三是合理回報(bào)、有效監(jiān)管。政府制定管網(wǎng)的輸配價(jià)格、合理回報(bào)水平，對(duì)管網(wǎng)公司向第三方公平開(kāi)放、執(zhí)行價(jià)格、合理回報(bào)進(jìn)行監(jiān)管。

　　建立競(jìng)爭(zhēng)性油氣流通市場(chǎng)。

　　這是油氣回歸商品屬性的關(guān)鍵。

　　一是取消原油進(jìn)口資質(zhì)條件。放開(kāi)原油進(jìn)口權(quán)，取消國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)對(duì)原油進(jìn)口的特許經(jīng)營(yíng)，任何企業(yè)均可從事原油進(jìn)口和國(guó)內(nèi)貿(mào)易。配合進(jìn)口權(quán)開(kāi)放，取消排產(chǎn)計(jì)劃，國(guó)內(nèi)煉化企業(yè)均可公平地進(jìn)行原油交易。

　　二是取消成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。撤銷國(guó)務(wù)院1999年和2001年出臺(tái)的《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步清理整頓和規(guī)范成品油市場(chǎng)秩序的意見(jiàn)》、《關(guān)于民營(yíng)成品油企業(yè)經(jīng)營(yíng)的有關(guān)問(wèn)題的通知》，不再授予個(gè)別企業(yè)在成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　三是放開(kāi)下游零售市場(chǎng)。放開(kāi)加油站業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。允許中石油和中石化對(duì)其全資或控股擁有的加油站企業(yè)進(jìn)行混合所有制改造或剝離，逐步實(shí)現(xiàn)加油站行業(yè)多元主體經(jīng)營(yíng)。

　　四是發(fā)展石油期貨市場(chǎng)。放開(kāi)石油期貨交易參與主體的限制，允許國(guó)有油氣企業(yè)參與交易，允許各類企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)物交割。同時(shí)，增加上海石油期貨交易所的交易品種，擴(kuò)大交易規(guī)模。

　　深化油氣企業(yè)改革。

　　進(jìn)行“主輔分離、做強(qiáng)主業(yè)，產(chǎn)權(quán)明晰、完善配套”的改革，進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，國(guó)家對(duì)油氣企業(yè)從“管人管事管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;管資本”為主。一是資本運(yùn)營(yíng)。將三大油氣企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司，由國(guó)務(wù)院授權(quán)經(jīng)營(yíng)，并繼續(xù)保持對(duì)原上市公司的控股地位。二是做強(qiáng)主業(yè)。將三大油氣企業(yè)非上市部分的核心業(yè)務(wù)（即主業(yè)）并入上市公司，增強(qiáng)上市公司實(shí)力。三是剝離輔業(yè)。將三大油氣企業(yè)的“三產(chǎn)多經(jīng)”、油田服務(wù)等輔業(yè)剝離，三大油氣企業(yè)上市部分人員壓縮至目前的10-20%。

　　剝離后的輔業(yè)主要有兩個(gè)出路：

　?。?）組成若干獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，由三大油氣企業(yè)控股或參股經(jīng)營(yíng)；

（2）將資產(chǎn)整體出售，或者下放地方政府管理。

　　三大油氣企業(yè)中規(guī)模較小的油田、閑置的低品位資源和部分煉油化工、油品銷售的子公司、分公司可以劃轉(zhuǎn)給省級(jí)地方政府，使其成為由地方政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立法人。醫(yī)療和教育單位按國(guó)家規(guī)定實(shí)行屬地化管理。油氣企業(yè)離退休人員實(shí)行社會(huì)化管理。

　　在改革中大量剝離、下放的企業(yè)，要進(jìn)行股份制改造，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度、公司治理結(jié)構(gòu)，具備條件的可單獨(dú)上市?？紤]到改革中安置分流人員要付出一定的代價(jià)，建議將出售資產(chǎn)獲得的資金專項(xiàng)用于人員安置和解決歷史遺留問(wèn)題。

　　逐步放開(kāi)油氣價(jià)格。

　　油氣企業(yè)放開(kāi)準(zhǔn)入、放開(kāi)進(jìn)出口和流通領(lǐng)域資質(zhì)限制、管網(wǎng)獨(dú)立后，國(guó)家不再對(duì)油氣的批發(fā)零售定價(jià)，交由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)。但是政府要繼續(xù)保留對(duì)管道運(yùn)輸價(jià)格的定價(jià)權(quán)，并嚴(yán)格監(jiān)管。

　　構(gòu)建多方利益平衡的財(cái)稅關(guān)系。

　　油氣資源稅費(fèi)制度改革的思路是：理清利益關(guān)系，落實(shí)有償取權(quán)，穩(wěn)定所有者權(quán)益，促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)，兼顧各方利益，構(gòu)建新型資源稅費(fèi)體系。

　　一是改革油氣稅收體制改革。按照競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)入、高風(fēng)險(xiǎn)持有、收益合理共享的原則，體現(xiàn)國(guó)家資源所有者的權(quán)益。

　　二是理順中央與地方的財(cái)權(quán)分配關(guān)系。按照實(shí)際管轄權(quán)限和經(jīng)濟(jì)功能，對(duì)礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、資源稅、價(jià)款、權(quán)益金等稅費(fèi)，可與地方進(jìn)行適當(dāng)形式的分成。

　　三是提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。增加國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例。

　　四是建立石油基金，保障公益事業(yè)。權(quán)益金收入的管理方式可借鑒挪威模式，建立作為主權(quán)財(cái)富基金的石油基金，用于職工安置、解決歷史遺留問(wèn)題、保護(hù)環(huán)境及其他公共事業(yè)。

　　小科普：油氣資源稅費(fèi)體系包括：

　?。?）礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)（rental），體現(xiàn)礦租內(nèi)涵，按土地面積定額收取。取代原有的探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)和礦區(qū)使用費(fèi)，簡(jiǎn)化稅賦，增加持有成本，促進(jìn)資源的有效開(kāi)發(fā)。

　　（2）探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款（bonus），是資源開(kāi)發(fā)超額利潤(rùn)的預(yù)付款，即現(xiàn)金紅利，采取競(jìng)爭(zhēng)或者評(píng)估談判的方式產(chǎn)生。

　?。?）權(quán)益金（royalty），是資源所有者權(quán)益分成，在開(kāi)發(fā)者毛利潤(rùn)中定率收取，也可以在礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓時(shí)，通過(guò)對(duì)權(quán)益金率進(jìn)行報(bào)價(jià)產(chǎn)生。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，權(quán)益金應(yīng)取代原有的資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)和特別收益金。在目前低油價(jià)環(huán)境、國(guó)內(nèi)油價(jià)成本過(guò)高情況下，可適當(dāng)保留資源稅（tax）進(jìn)行過(guò)渡。

　　改革政府管理體制。

　　建立“政監(jiān)相對(duì)獨(dú)立、分段分級(jí)監(jiān)管、部門分工明確、監(jiān)管權(quán)責(zé)清晰”的現(xiàn)代管理體制。

　　一是規(guī)劃統(tǒng)一，分級(jí)實(shí)施。國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局是油氣（能源）行業(yè)的政府主管部門，可賦予其更全面完整的管理權(quán)限。地方發(fā)改委、地方能源局的職責(zé)主要是落實(shí)國(guó)家油氣發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施。

　　二是構(gòu)建“分段分級(jí)監(jiān)管”油氣監(jiān)管體系。國(guó)家能源局、國(guó)土資源部、商務(wù)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家安監(jiān)總局分別承擔(dān)不同的監(jiān)管職能。特別是要加強(qiáng)對(duì)油氣管道環(huán)節(jié)公平開(kāi)放和輸配價(jià)格、油氣礦權(quán)公平出讓等方面的監(jiān)管。

　　三是減政放權(quán)、放管結(jié)合。各主管部門不再干預(yù)微觀主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并盡快拿出權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單。大幅度減少對(duì)油氣項(xiàng)目的審批。對(duì)確需審批的項(xiàng)目，改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批。取消對(duì)油氣運(yùn)營(yíng)的調(diào)配權(quán)。取消國(guó)家發(fā)改委對(duì)下游煉化項(xiàng)目的審批。

　　加快油氣法規(guī)的廢改立。

　　為保證改革的順利進(jìn)行，首先要停止執(zhí)行若干與市場(chǎng)化改革相悖的法規(guī)條款，在此基礎(chǔ)上，再逐步制定新法。能源法規(guī)不再搞部門立法?？紤]到中國(guó)成文法具有滯后性的特點(diǎn)，對(duì)尚未充分實(shí)踐的或拿不準(zhǔn)的措施不急于立法，可以先制定暫行條例，隨著改革成熟再以法律形式固定。

　　油氣體制改革實(shí)施步驟

　　油氣體制改革不應(yīng)是對(duì)原有體制的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是要在市場(chǎng)化的方向上邁出重大步伐。對(duì)改革的具體組織實(shí)施有以下建議：

　　第一，制定覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的一攬子方案。建議黨中央、國(guó)務(wù)院組織專門班子統(tǒng)籌制定油氣全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革方案，各行業(yè)主管部門、油田所在地方政府、各企業(yè)配合。但不是由各部門和相關(guān)企業(yè)自行提出改革方案。

　　第二，分三步走推進(jìn)改革。第一步，在礦權(quán)改革、管網(wǎng)改革、國(guó)企改革、財(cái)稅改革四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上率先突破。第二步，放開(kāi)進(jìn)出口和流通準(zhǔn)入，放開(kāi)價(jià)格管制。第三步，全面完善政府監(jiān)管。

　　這里需要說(shuō)明的：

　　①油氣改革中放開(kāi)進(jìn)出口、流通和價(jià)格相對(duì)比較容易，但在沒(méi)有形成礦權(quán)市場(chǎng)、管網(wǎng)不獨(dú)立的情況下，放開(kāi)進(jìn)出口、流通和價(jià)格后仍然不能形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，改革的成效不明顯。所以改革首先要在形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的關(guān)鍵點(diǎn)上有大的突破，即進(jìn)行礦權(quán)、管網(wǎng)和國(guó)企改革。

　?、陉P(guān)于財(cái)稅改革。由于油氣改革涉及到調(diào)整利益分配關(guān)系，財(cái)稅改革必須在改革之初優(yōu)先推進(jìn)，使各參與方明確自己在改革中的收益，這將有利于調(diào)動(dòng)各方面參與改革的積極性。

　?、坳P(guān)于政府監(jiān)管。以往改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)說(shuō)明，在市場(chǎng)發(fā)育不足的情況下，監(jiān)管部門不易實(shí)施有效的監(jiān)管。在油氣改革之初，政府部門應(yīng)將主要精力放在突破舊的體制。隨著全產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)格局逐步形成，政府職能再轉(zhuǎn)向全面完善監(jiān)管。

　　第三，抓緊完善配套措施。由于改革會(huì)涉及大量的人員分流和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，建議用財(cái)稅改革后的權(quán)益金收入、三大油氣企業(yè)改革中出讓資產(chǎn)收入、部分企業(yè)上繳的國(guó)有資本金預(yù)算共同建立石油基金，主要用于職工安置和解決歷史遺留問(wèn)題。

　　油氣體制改革成效預(yù)期

　　改革涉及的既有利益主體包括：中央、地方、三大油氣企業(yè)、企業(yè)職工、地方煉油企業(yè)等。其中三大油氣企業(yè)的情況比較復(fù)雜，既有主業(yè)，也有各種三產(chǎn)、多經(jīng)、油田、油服等。此外涉及的利益主體還包括，各類期望進(jìn)入油氣領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)和多種所有制經(jīng)濟(jì)的企業(yè)。按照上述改革方案，各利益主體在改革中的收益均會(huì)有所增加。

　　中央和地方政府。

　　在礦權(quán)改革中，提高了油氣企業(yè)對(duì)礦區(qū)持有的成本，勢(shì)必造成三大油氣企業(yè)退出一部分礦區(qū)，有利于為競(jìng)爭(zhēng)出讓礦權(quán)提供資源基礎(chǔ)。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，將“登記在先”出讓方式改為“競(jìng)爭(zhēng)出讓”方式，既可以通過(guò)招標(biāo)出讓三大油氣企業(yè)退出的礦區(qū)，也可以出讓頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣礦區(qū)，吸引各類投資主體參與油氣勘查開(kāi)發(fā)。國(guó)有企業(yè)改革中，三大油氣企業(yè)出售和調(diào)整下放的油田資產(chǎn)，將增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、增加地方稅源，從而調(diào)動(dòng)地方參與生產(chǎn)開(kāi)發(fā)、消化分流人員和歷史遺留問(wèn)題的積極性。財(cái)稅體制改革將使中央、地方更多分享油氣改革給企業(yè)帶來(lái)的收益。

　　三大油氣企業(yè)

　　三大油氣企業(yè)改革后，通過(guò)主輔分離，人員大幅度減少，會(huì)使主業(yè)更強(qiáng)、效益更優(yōu)，提高資本運(yùn)行效率。輔業(yè)將形成新的油田服務(wù)市場(chǎng)，走專業(yè)化發(fā)展的道路，極大降低三大油氣企業(yè)主業(yè)經(jīng)營(yíng)成本。剝離后的輔業(yè)形成的新企業(yè)經(jīng)過(guò)股份制改造，可以利用近期股市形勢(shì)向好、注冊(cè)制改革的機(jī)遇上市融資，擴(kuò)大投資和經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

　　管網(wǎng)企業(yè)

　　管網(wǎng)獨(dú)立后，國(guó)家將核定管輸?shù)暮侠砘貓?bào)，同時(shí)對(duì)各類投資主體開(kāi)放，這對(duì)資本市場(chǎng)有較強(qiáng)的吸引力。改革后將促進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)獲得較快的發(fā)展。

　　地方煉油企業(yè)

　　將獲得更多優(yōu)質(zhì)油源，不必?zé)捴频唾|(zhì)的重油和渣油，有利于生產(chǎn)更多低成本的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，減少煉油造成的環(huán)境污染。

　　三大油氣企業(yè)員工

　　不論是保留在三大油氣企業(yè)上市公司中的職工，還是剝離的各種輔業(yè)職工，都將新進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這方面，多年國(guó)企改革已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)調(diào)整和下放到地方的資產(chǎn)和人員，考慮到近些年地方的基本公共服務(wù)水平已經(jīng)普遍高于油田，調(diào)整和下放會(huì)受到相關(guān)油企職工的歡迎。同時(shí)，改革后權(quán)益金收入、國(guó)企出讓資產(chǎn)收入、國(guó)有資本預(yù)算共同建立的石油基金，可以拿出一部分用于職工安置。職工會(huì)保持現(xiàn)有的福利或隨著企業(yè)效益的提高有所改善。

　　礦其它各類投資主體

　　全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革后，各類投資主體可以進(jìn)入上游，投資傳統(tǒng)油氣和頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣；進(jìn)入中游，投資流通和管網(wǎng)運(yùn)輸；進(jìn)入下游，投資煉化。

　　總體來(lái)看，通過(guò)改革可以增強(qiáng)國(guó)內(nèi)油氣資源保障能力，降低油氣使用成本，給國(guó)家創(chuàng)造更多的利潤(rùn)和稅收，打破油氣領(lǐng)域所有制壁壘，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和代際更替步伐，從整體上提高中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。油氣體制改革雖然難度很大，但完全能夠?qū)崿F(xiàn)各參與方共贏，打造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新亮點(diǎn)。（【無(wú)所不能 文|范必 等】）