大氣污染防治立法:從治標(biāo)到治本

全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)新修訂的大氣污染防治法，新法自明年元旦起施行——

十面“霾”伏近幾年成為新成語(yǔ)，反映了公眾對(duì)空氣質(zhì)量的無(wú)奈和焦慮。如何從法律上破解十面“霾”伏?立法機(jī)關(guān)和立法者一直在努力。8月29日，經(jīng)過(guò)三次審議，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)新修訂的大氣污染防治法，修訂后的大氣污染防治法自2016年1月1日起施行，其中不少規(guī)定凸顯從治標(biāo)走向治本的立法思路。

大氣污染防治法修訂體現(xiàn)四方面進(jìn)步

“大氣污染防治法是新環(huán)保法通過(guò)以后修改的第一部單項(xiàng)法，主要體現(xiàn)了四個(gè)方面的進(jìn)步。”在8月29日下午全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任童衛(wèi)東這樣表示。

據(jù)童衛(wèi)東介紹，四個(gè)進(jìn)步之一就是，以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督。第二，堅(jiān)持源頭治理，從推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的角度完善相關(guān)制度。第三，抓主要矛盾，解決突出問(wèn)題。對(duì)目前大氣污染的主要污染源來(lái)源于燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)的實(shí)際作了具體規(guī)定，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治、重污染天氣的應(yīng)對(duì)措施也作了明確要求。第四，加大了處罰的力度。新法條文有129條，其中法律責(zé)任條款有30條，規(guī)定了大量具體的有針對(duì)性措施，并有相應(yīng)的處罰責(zé)任。具體的處罰行為和種類(lèi)接近90種，提高了這部法律的可操作性和針對(duì)性。

在新聞發(fā)布會(huì)上，童衛(wèi)東對(duì)“網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)大氣污染防治法提出了一些批評(píng)”的相關(guān)報(bào)道作出回應(yīng)，他表示，立法過(guò)程中存在不同意見(jiàn)非常正常，立法不是每個(gè)人的意見(jiàn)都要吸收和采納。立法是民主決策的過(guò)程，每一個(gè)意見(jiàn)都有記錄，每個(gè)問(wèn)題都有充分的討論，最后通過(guò)民主表決的方式形成法律案。

總量控制源頭治理，立法體現(xiàn)治本思路

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，污染物排放不可避免。在這種必然前提下，污染物總量減排，是環(huán)境質(zhì)量改善的前提和重要手段。但根據(jù)現(xiàn)行大氣污染防治法，我國(guó)實(shí)行總量控制的“兩控區(qū)”——酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)，僅占全國(guó)國(guó)土面積的11.4%。新法將排放總量控制和排污許可由“兩控區(qū)”擴(kuò)展到全國(guó)，明確分配總量指標(biāo)，對(duì)超總量和未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批，并約談主要負(fù)責(zé)人。

新法進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)地方政府的考核和監(jiān)督，規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院環(huán)保主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，對(duì)省級(jí)政府大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。大氣環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)城市要制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，向同級(jí)人大報(bào)告。

機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染和燃煤污染，是我國(guó)大氣污染的重要來(lái)源，新法在這兩方面畫(huà)出紅線。在提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，新法規(guī)定，制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家大氣污染物控制要求，石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。為減少燃煤大氣污染，法律提出要推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，同時(shí)要求地方各級(jí)政府加強(qiáng)民用散煤的管理，禁止銷(xiāo)售不符合民用散煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭。

全國(guó)人大常委會(huì)委員辜勝阻表示，大氣污染防治法的修訂找準(zhǔn)了方向，大氣污染的治理不僅要控車(chē)減煤，還必須控制油品和燃煤的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在控制機(jī)動(dòng)車(chē)污染的問(wèn)題上，這次修改強(qiáng)調(diào)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施而不是行政限制的辦法，對(duì)于大氣污染治理非常重要。

治污利器:重典處罰不設(shè)上限，按日處罰重拳出擊

“守法成本高、違法成本低”是環(huán)保領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的頑疾，大氣環(huán)保領(lǐng)域也是如此。新法取消了現(xiàn)行法律中對(duì)造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的封頂限額，同時(shí)增加了“按日計(jì)罰”的規(guī)定，這些規(guī)定，對(duì)違法單位來(lái)說(shuō)是兩記重拳。

新法取消了造成大氣污染事故環(huán)保罰款50萬(wàn)元上限額度，變?yōu)榘幢稊?shù)計(jì)罰，體現(xiàn)重典治霾原則、威懾污染行為。規(guī)定:對(duì)造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計(jì)算罰款;對(duì)造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計(jì)罰。

法律對(duì)處罰規(guī)定很明確，但如果違法單位就是拒不改正怎么辦?“按日計(jì)罰”!讓違法單位整改措施拖得越久損失越大。新法規(guī)定:未依法取得排污許可證排放大氣污染物的、超標(biāo)排放的、通過(guò)逃避監(jiān)管的方式排放的、對(duì)易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效防治措施的違法單位，收到罰款處罰被責(zé)令整改，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

記者發(fā)現(xiàn)，“按日計(jì)罰”是修改后環(huán)保法首次明確的處罰方式。號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的修改后環(huán)保法今年1月1日施行后，30余省份相繼開(kāi)出“按日計(jì)罰”的首張罰單。環(huán)保部8月5日通報(bào)了今年上半年環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法“成績(jī)單”，統(tǒng)計(jì)顯示，上半年全國(guó)共檢查企業(yè)62萬(wàn)余家次，責(zé)令停產(chǎn)15839家，關(guān)停取締9325家，全國(guó)實(shí)施“按日計(jì)罰”涉罰金逾2.3億元。實(shí)踐證明，按日計(jì)罰上不封頂，有效威懾環(huán)境違法單位，消除其僥幸心理，督促?gòu)氐渍?。相信隨著更多環(huán)保領(lǐng)域引入并實(shí)施“按日計(jì)罰”，環(huán)保執(zhí)法將更加得心應(yīng)手。

治理“車(chē)輪上的污染”，鼓勵(lì)停車(chē)三分鐘“熄火”

新法在治理“車(chē)輪上的污染”方面制定了一系列的措施。比如，鼓勵(lì)停車(chē)三分鐘“熄火”，明確規(guī)定國(guó)家倡導(dǎo)環(huán)保駕駛，鼓勵(lì)燃油機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)嗽诓挥绊懙缆吠ㄐ星倚柰＼?chē)三分鐘以上的情況下熄滅發(fā)動(dòng)機(jī)，減少大氣污染物的排放。

新法還規(guī)定建立機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機(jī)械環(huán)境保護(hù)召回制度，生產(chǎn)、進(jìn)口企業(yè)獲知機(jī)動(dòng)車(chē)、非道路移動(dòng)機(jī)械排放大氣污染物超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，屬于設(shè)計(jì)、生產(chǎn)缺陷或者不符合規(guī)定的環(huán)境保護(hù)耐久性要求的，應(yīng)當(dāng)召回;未召回的，由國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令其召回。禁止機(jī)動(dòng)車(chē)所有人以臨時(shí)更換機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制裝置等弄虛作假的方式通過(guò)機(jī)動(dòng)車(chē)排放檢驗(yàn)，禁止機(jī)動(dòng)車(chē)維修單位提供該類(lèi)維修服務(wù)，禁止破壞機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)載排放診斷系統(tǒng)。

是否應(yīng)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)限行進(jìn)行授權(quán)，是審議中的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。

草案二審稿曾規(guī)定，省級(jí)政府根據(jù)大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染狀況，可以規(guī)定限制機(jī)動(dòng)車(chē)通行的類(lèi)型、區(qū)域和時(shí)間。在審議中，有些常委會(huì)委員、部門(mén)和社會(huì)公眾提出，限制機(jī)動(dòng)車(chē)通行涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)慎重;授權(quán)省級(jí)政府規(guī)定限制機(jī)動(dòng)車(chē)通行，范圍太大，會(huì)影響流通，分割統(tǒng)一市場(chǎng)。全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)研究，考慮到限制機(jī)動(dòng)車(chē)通行的社會(huì)成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權(quán)實(shí)施，由地方根據(jù)具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。在新法中，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)限行進(jìn)行授權(quán)的規(guī)定已經(jīng)被刪除。

但這并不意味著限行措施將無(wú)法可依，可任性而為。修改后立法法，對(duì)部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行了規(guī)范，限行、限購(gòu)等行政手段已不能任性。地方采取機(jī)動(dòng)車(chē)限行等措施，只能先制定地方政府規(guī)章，規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

此外，為保障公民參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護(hù)，新法還規(guī)定了方便公眾舉報(bào)、對(duì)舉報(bào)人信息予以保密、對(duì)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)等具體措施。在保障公民依法享有獲取大氣環(huán)境信息的權(quán)利方面，法律規(guī)定，大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)供公眾免費(fèi)查閱、下載，重點(diǎn)排污單位名錄應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。環(huán)境信息公開(kāi)，是最有效的“防污劑”，讓公眾擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有助于降低環(huán)境保護(hù)管理成本，提高環(huán)境保護(hù)管理實(shí)效。

徒法不足以自行。新法在實(shí)踐中執(zhí)行得如何，關(guān)系到大氣環(huán)境治理的實(shí)效，更將檢驗(yàn)立法成色。大氣治污，再次出發(fā)。