環(huán)境質(zhì)量改善是檢驗(yàn)環(huán)保工作唯一標(biāo)準(zhǔn)

日前，大氣污染防治法第二次修訂稿經(jīng)全國人大常委會(huì)審議通過。環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)潘岳7日在接受采訪時(shí)說，新大氣法抓住了大氣環(huán)境質(zhì)量改善這個(gè)主線，為推動(dòng)大氣污染物全防全控奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

潘岳說，環(huán)境質(zhì)量的改善是檢驗(yàn)環(huán)保工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，下一步，環(huán)保部還將繼續(xù)吸納社會(huì)各界的建議，把大氣污染治理水平提到新的高度。

一是既要抓重點(diǎn)污染物，也要抓其他污染物。影響大氣質(zhì)量的因素很多，改善大氣質(zhì)量要全防全控。要從質(zhì)量改善的需要倒推環(huán)保工作重點(diǎn)，而不局限于部分行業(yè)和企業(yè)的一兩個(gè)指標(biāo)。二是既要抓區(qū)域總量減排，更要抓點(diǎn)源排放達(dá)標(biāo)。目前企業(yè)排放超標(biāo)相當(dāng)普遍，強(qiáng)化企業(yè)排放必須達(dá)標(biāo)是基本要求，假如企業(yè)排放達(dá)標(biāo)而區(qū)域環(huán)境質(zhì)量仍然超標(biāo)，那就應(yīng)當(dāng)實(shí)行總量控制。三是既要抓固定源，也要抓非固定源。除了控制工業(yè)企業(yè)等固定源外，對(duì)于機(jī)動(dòng)車船等流動(dòng)源和農(nóng)業(yè)面源也要嚴(yán)格控制其污染物減排。

此次大氣法修訂2006年就已啟動(dòng)，但歷經(jīng)長(zhǎng)久的起草過程，修訂草案首次審議并公開征求意見是在2014年12月。其一審修訂稿和二審修訂稿發(fā)布后，遭到學(xué)界質(zhì)疑，有不少環(huán)境法學(xué)者甚至建議起草新的修訂稿。2015年7月7日，全國人大法工委行政法室召集環(huán)境法學(xué)專家座談。座談會(huì)上，幾乎所有與會(huì)的環(huán)境法學(xué)專家都提出希望對(duì)修訂稿進(jìn)行大幅修改，他們普遍認(rèn)為修訂稿的制度設(shè)計(jì)不深入，并且缺乏實(shí)效性；區(qū)域污染聯(lián)合防治思路和方法不清晰；口號(hào)式條款太多，更像政策性文件不像法律，缺乏可實(shí)施性等。

潘岳解釋說，改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)保工作的根本目標(biāo)。修法過程中，很多環(huán)保專業(yè)人士認(rèn)為當(dāng)前污染物排放總量下降，但環(huán)境質(zhì)量改善不明顯，考核質(zhì)量改善比考核總量減排更便于公眾監(jiān)督。多次參與意見征求工作的國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文就曾撰文表示，大氣污染物總量控制指標(biāo)按年度分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。

新大氣法采納了這一思路，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，理順了大氣污染防治的科學(xué)邏輯。新大氣法第二條就明確新增規(guī)定：防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。

新大氣法還規(guī)定了地方政府對(duì)轄區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、環(huán)境保護(hù)部對(duì)省級(jí)政府實(shí)行考核、未達(dá)標(biāo)城市政府應(yīng)當(dāng)編制限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、上級(jí)環(huán)保部門對(duì)未完成任務(wù)的下級(jí)政府負(fù)責(zé)人實(shí)行約談和區(qū)域限批等一系列制度措施，為大氣污染防治工作全面轉(zhuǎn)向以質(zhì)量改善為核心提供法律保障。

雖然新大氣法與此前審議稿相比有了不少修改，但一些問題依然存在。常紀(jì)文稱，新大氣法盡管規(guī)定了許多法律責(zé)任和行政措施，但“空制度”型的規(guī)定還是很多，導(dǎo)致法律的可實(shí)施性打了折扣，比如“國家應(yīng)當(dāng)”、“國家推行”、“國家鼓勵(lì)”、“國家鼓勵(lì)和支持”、“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵(lì)”、“縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)”等。

對(duì)此，潘岳表示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，大氣法修訂要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，制定中國特色的“清潔空氣法”是發(fā)展方向，但飯要一口一口吃，路要一步一步走，在現(xiàn)階段立法還要考慮實(shí)際需要和現(xiàn)實(shí)可操作性。