爭議中前行的《大氣污染防治法》

●針對現(xiàn)實存在的突出大氣污染問題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現(xiàn)了立法修訂的必要性。

●立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因為平衡利益和觀點彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。

●立法修訂到此程度，已經(jīng)不易。霧霾污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具?；谶@一點，應(yīng)該認為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當?shù)姆e極意義的，它是一部符合實際需要的專項環(huán)境法律。

2015年8月29日下午，北京市區(qū)上空出現(xiàn)輕度霧霾，全國人大常委會在社會爭議聲中通過了被俗稱為“霧霾法”的《大氣污染防治法》修訂草案。該法修訂工作于2006年啟動，由中國環(huán)境科學研究院大氣所牽頭起草，本人參與，迄今已經(jīng)9年。草案進入國務(wù)院法制辦和全國人大常委會后，本人參與了多次意見征求工作，并接受國務(wù)院法制辦的委托，從事霧霾區(qū)域防治體制制度和機制研究。

總的看來，這次通過的修訂草案響應(yīng)了生態(tài)文明和綠色化發(fā)展的要求，傾聽了各方意見，體現(xiàn)了立法進步，但因為各種原因，也留下一些缺憾。

修訂的進步

針對現(xiàn)實存在的突出大氣污染問題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現(xiàn)了立法修訂的必要性。除了響應(yīng)“大氣十條”的要求，將揮發(fā)性有機物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監(jiān)管范圍，嚴控船舶大氣污染排放，加強重污染天氣預(yù)警，加強環(huán)境風險的預(yù)防和控制，細化社會參與和監(jiān)督，推行排污權(quán)交易，加強與《環(huán)境保護法》銜接，增加行政處罰條款，加強行政強制力，懲處監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，規(guī)定約談制度外，此次修訂還體現(xiàn)了以下進步：

一是理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污物排放總量的關(guān)系，體現(xiàn)了立法邏輯的科學性。

大氣環(huán)境管理應(yīng)當以空氣質(zhì)量目標管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標的分配按年度分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實時質(zhì)量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。此次通過的修訂草案還是采納了這一思想，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標”，理順了大氣污染防治的科學邏輯。在該邏輯的指引下，該法對大氣污染防治的工作思路作了明確，即堅持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)；指明了工作方向，即防治大氣污染，應(yīng)當加強對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制?？梢哉f，該法修訂的立法主線是基本明晰的。

二是按照動態(tài)管理的思想應(yīng)對大氣污染問題，體現(xiàn)了立法的科學性與預(yù)測性。

首先，環(huán)境監(jiān)管應(yīng)把握中長期大氣污染物排放結(jié)構(gòu)與總量趨勢。中國正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟下行壓力大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、污染物排放等具有不確定性，環(huán)境管理措施變化必須具有合理的預(yù)期。為此，此次通過的修訂草案規(guī)定“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學技術(shù)研究，開展對大氣污染來源及其變化趨勢的分析”，變化趨勢的分析就體現(xiàn)了大氣環(huán)境動態(tài)管理的思想。其次，環(huán)境監(jiān)管也應(yīng)把握短期內(nèi)的大氣污染物排放與傳輸趨勢，為此，此次通過的修訂草案規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門應(yīng)當組織建立國家大氣污染防治重點區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、大氣污染源監(jiān)測等相關(guān)信息共享機制，利用監(jiān)測、模擬以及衛(wèi)星、航測、遙感等新技術(shù)分析重點區(qū)域內(nèi)大氣污染來源及其變化趨勢，并向社會公開。”

三是通過提高燃油質(zhì)量標準來解決機動車大氣污染問題，體現(xiàn)了立法敢于碰硬的擔當性。

在一些城市，機動車已成為主要甚至首要的大氣污染物來源，主要的原因是機動車過多、機動車質(zhì)量和油品質(zhì)量存在問題。為此，修改后的《大氣污染防治法》增加了許多機動車污染控制的條款。尤為引人注意的是，規(guī)定“制定燃油質(zhì)量標準，應(yīng)當符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機動車船、非道路移動機械大氣污染物排放標準相互銜接，同步實施”；石油煉制企業(yè)應(yīng)當按照燃油質(zhì)量標準生產(chǎn)燃油。雖然一些專家并不滿意，認為油品標準制定的大部分專家來自“三桶油”，難以改變“三桶油”在油品質(zhì)量方面強勢的格局。但是，立法這么規(guī)定，至少為環(huán)境保護部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局介入石油煉制和供應(yīng)，為環(huán)保介入油品質(zhì)量控制，提供了法律基礎(chǔ)，維護了社會公共利益。

四是規(guī)定了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應(yīng)對措施，體現(xiàn)了立法的問題導(dǎo)向性。

《大氣污染防治法》的此次修訂和2000年修訂相比，形勢有大不同，主要在于污染形態(tài)已不同，污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴展到揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物，點源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染疊加的污染。國家和社會已經(jīng)面對了越來越嚴重的區(qū)域性霧霾，立法必須直面解決。為此，此次通過的修訂草案除了在總則第二條第二款規(guī)定“加強對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物”外，還專門設(shè)立“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”、“重污染天氣應(yīng)對” 兩章，予以專門規(guī)范，具有問題導(dǎo)向意識。

修訂的缺憾

立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因為平衡利益和觀點彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。除了沒有規(guī)定公民的清潔空氣權(quán)這一基本環(huán)境權(quán)利、行政管控色彩仍然很濃厚、沒有采納環(huán)境行政公益訴訟制度、篇章結(jié)構(gòu)不太均衡等重要缺憾外，還包括以下不足：

一是盡管規(guī)定了許多法律責任和行政措施，“空制度”型的宣誓性規(guī)定還是很多，導(dǎo)致法律的可實施性打了折扣。

通過的修訂草案有很多這種表述，如“國家應(yīng)當……”、“國家推行……”、“國家鼓勵……”、“國家鼓勵和支持……”、“地方各級人民政府應(yīng)當采取措施，鼓勵……”、 “國家采取……”、“縣級以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當……”等，又如“國家逐步推行重點大氣污染物排污權(quán)交易”，“國家采取有利于煤炭清潔高效利用的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，鼓勵和支持潔凈煤技術(shù)的開發(fā)和推廣”，“城市人民政府應(yīng)當加強并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設(shè)置，保障人行道和非機動車道的連續(xù)、暢通”，沒有時間表和路線圖的要求，既無大錯，也無大用。如果政府或者部門不實施應(yīng)當制定的計劃，不制定應(yīng)當制定的措施，法律上并無處罰或者制約措施，社會也無相應(yīng)的法律制約措施，最后導(dǎo)致法律主要還是監(jiān)管行政管理相對人的法律，與法治的要求即“既管行政管理相對人、也管政府”的要求不相適應(yīng)。最近，國務(wù)院正評估政策的落實率，要求落實率低的部門和地方說明情況，采取改進措施。法律規(guī)定的實施也要這樣。

另外，此次通過的修訂草案的很多內(nèi)容，如區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雖然都涉及了，也體現(xiàn)了源頭治理的要求，但是規(guī)定太過原則，可實施性不足；再如要求提高燃煤的洗選比例，但提高多少，怎么提高？則沒有深入。法律和政策的區(qū)別要義在于前者具有國家強制力保障的可實施性，立法不能像寫宣言，涉及即可，必須保證其實施效果。但這個缺憾不是該法獨有的缺憾，由于歷史的原因，其他行政法律也或多或少地存在。

二是所規(guī)定的嚴格法律措施難以在地方常態(tài)性地實施。

2014年修改《環(huán)境保護法》時，提高了罰款的標準，設(shè)立了按日連續(xù)處罰、行政拘留、引咎辭職、民事公益訴訟等強力的手段；此次修改《大氣污染防治法》時，提高了罰款的標準，增加了按日連續(xù)處罰的種類，處罰的條款相比以前也大幅增加。

但是這些嚴厲措施的實施僅靠公權(quán)機構(gòu)的主動作為，是有邏輯缺陷的：如果執(zhí)法機關(guān)疏于職責，不實施法律規(guī)定的嚴格監(jiān)管職責和嚴厲的法律責任，可能承擔環(huán)境污染后果的社會毫無督促辦法；如果官員應(yīng)當引咎辭職而其領(lǐng)導(dǎo)不讓其辭職，可能承擔環(huán)境污染后果的社會毫無啟動辦法；如果法院對訴訟不立案，可能承擔環(huán)境污染后果的社會也毫無糾正辦法。而中央政府和最高人民法院也沒有精力糾正全國各地、各層級所有的違規(guī)現(xiàn)象，所以疏于監(jiān)管執(zhí)法導(dǎo)致法律規(guī)定沉睡的現(xiàn)象，在現(xiàn)實中仍比較普遍地存在。一些所謂嚴格的執(zhí)法也往往夾雜個人利益和情感因素，使得局面變得更加復(fù)雜。

為此，需要探索建立健全社會參與和監(jiān)督制度和機制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責等行政措施或者行政處罰自動啟動的機制，讓行政監(jiān)管的權(quán)力受到權(quán)利和其他權(quán)力的制度化約束。遺憾的是，《大氣污染防治法》的修訂沒有解決這一問題，環(huán)境保護的運動式、選擇式執(zhí)法可能還會在中國存在下去。不過，這種遺憾在中國的其他行政法律中也或多或少地存在。

三是回避了非重污染天氣下機動車限行這一爭議性問題。

此次通過的修訂草案規(guī)定了重污染天氣的機動車限行問題，即“縣級以上地方人民政府應(yīng)當依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取……限制部分機動車行駛……等應(yīng)急措施”，但最終未加入二審稿設(shè)立的非重污染天氣下的機動車限行規(guī)定，主要的原因是社會公眾擔心政府過分限制公民的財產(chǎn)權(quán)，違反《物權(quán)法》。

其實限行包括強制限行和用經(jīng)濟手段限行兩種措施。前者把在限行日和限行區(qū)行駛有關(guān)機動車作為違法行為來對待，予以處罰；后者則作為合法行為來對待，不過通過區(qū)別化的經(jīng)濟政策予以調(diào)整。前者可以擯棄，后者可以嘗試。該法本可在經(jīng)濟手段方面大有創(chuàng)新的作為，如規(guī)定擁堵費等經(jīng)濟政策，但是卻以“可不在本法中普遍授權(quán)實施，由地方根據(jù)具體情況在其權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定”為由予以放棄，實在是遺憾。國家立法都解決不了的棘手問題，期望地方立法予以解決，不太現(xiàn)實。

修訂至此已經(jīng)不易期望發(fā)揮預(yù)期作用

《大氣污染防治法》的一審和二審修訂稿發(fā)布后，學界出現(xiàn)一些質(zhì)疑聲，主要的質(zhì)問在于主線和思路不清晰、質(zhì)量與總量的邏輯關(guān)系錯誤、區(qū)域聯(lián)合防治可操作性不強。在京的很多環(huán)境法學者甚至提出希望重新回爐，起草新的稿子。學者們著急，主要是因為霧霾嚴重，而立法資源有限，一部法律的修訂往往需要等待七八年甚至十幾年的時間，怕匆匆通過，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

在三審前，全國人大法律委敢于面對社會質(zhì)疑，召開多次座談會，聽取各部門意見，一一梳理專家觀點，對修訂草案作了大幅修改，值得充分肯定。應(yīng)該認為，在立法過程中，因為各方期望和利益不同，有爭議很正常。立法需要全國人大常委會投票表決，需要政治、經(jīng)濟和社會博弈，也難以滿足所有人的期望。從這點來看，《大氣污染防治法》修訂案雖然令各方不一定滿意，但中性的博弈結(jié)果也可以為各方所接受。

客觀地說，《環(huán)境保護法》的制定是一個歷史飛躍，專項環(huán)保立法短期內(nèi)想超越《環(huán)境保護法》，難度很大。立法修訂到此程度，已經(jīng)不易。霧霾污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具，基于這一點，應(yīng)該認為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當?shù)姆e極意義的，它是一部符合實際需要的專項環(huán)境法律。我們希望該法能夠發(fā)揮預(yù)期作用，滿足社會的期待。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）