國企改革：戰(zhàn)略與方向的探索

棋要一步一步地走。

國企新一輪改革大棋，十八屆三中全會開局，頂層策略會層層開，六家央企打頭陣，地方國企聞風(fēng)而動，一年多籌備，萬事俱備，只待方案出臺。

各方都在問，“何時(shí)出臺？”其實(shí)，比這個問題更重要的是此輪改革的基調(diào)。

十八屆三中全會提出，“市場在資源配置中起決定性作用”；6月份，深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議了兩份文件——《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》。

兩相結(jié)合，基調(diào)浮出水面。

“會很快”！

對于《國際金融報(bào)》記者關(guān)于“國企改革頂層設(shè)計(jì)方案什么時(shí)候出”的問題，無論是國資委相關(guān)工作人員，還是國資委改革研究專家，答案驚人的一致：模糊中透著肯定。

從十八屆三中全會至今，就國企改革，國資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已召開20次全體會議和6次專題會議。8月3日，國家發(fā)改委發(fā)布《經(jīng)濟(jì)體制改革取得新進(jìn)展》指出，國有企業(yè)改革系列配套文件基本形成。

正如一位國資委相關(guān)工作人員告訴《國際金融報(bào)》記者，“雖然總體方案尚未出臺，但今年高層的表態(tài)以及密集發(fā)布的政策為國企改革明確了方向。”

大戰(zhàn)略：改革要緊抓兩條線

堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；防止國有資產(chǎn)流失，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向

國企改革頂層設(shè)計(jì)的“1+N”方案，一直被期待會在2015年上半年出臺，但始終未有面世。行至下半年，一次講話、一篇文章，一次會議，嗅出國企改革頂層設(shè)計(jì)中的“1”方案的基調(diào)。

2015年6月5日，中央深改小組會議審議通過了兩份國企改革的重要文件——《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》。前一份文件，明確“國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”；后一份文件強(qiáng)調(diào)，“防止國有資產(chǎn)流失，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向”。

中國政法大學(xué)教授、國資改革專家李曙光認(rèn)為，這兩條原則其實(shí)針對的是不同對象，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”針對的是黨想要實(shí)現(xiàn)黨的意志的大國企；“防止國有資產(chǎn)流失”則很可能是針對將被真正混合所有的地方國企或央企的副業(yè)子公司等，“為了防止出現(xiàn)前兩輪產(chǎn)權(quán)改革的問題重演，先劃定一條高壓線。”

在這次會議上，中共中央總書記、國家主席習(xí)近平提出，“要把國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力”。“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的新提法比過往提出的“做大做強(qiáng)”，更加強(qiáng)化。

值得注意的是，在此次深改小組會議前幾天，黨中央機(jī)關(guān)刊物《求是》雜志發(fā)表評論員文章“做好深化國有企業(yè)改革大文章”，明確指出，“事關(guān)國家安全和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度的重要支柱”。

在黨建理論中，“基礎(chǔ)”是一個很重要的概念，既然是基礎(chǔ)，必須扎實(shí)、穩(wěn)固、強(qiáng)大。現(xiàn)有央企改革的動向，也印證了這一趨勢。該評論員文章認(rèn)為，“無論怎樣改革，國有企業(yè)的地位作用不可削弱、不可動搖、不可替代”、“深化國有企業(yè)改革必須明確目的和方向，絕不能走‘私有化’的道路”。

7月17日，習(xí)近平在吉林長春考察兩家國企時(shí)強(qiáng)調(diào)，“對國企要有制度自信”。

對于國企改革方案中的“N”個配套改革方案，國泰君安證券研究所首席宏觀分析師任澤平認(rèn)為，與“1”配套的“N”包括：改革和完善國有資產(chǎn)管理體制、國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等系列配套文件；中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組方案；進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)方案；完善中央企業(yè)董事會董事評價(jià)辦法；中央企業(yè)分類考核實(shí)施細(xì)則；加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防范國有資產(chǎn)流失的意見；進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會工作的意見；健全國有企業(yè)國有資本審計(jì)監(jiān)督體系和制度；國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的指導(dǎo)意見；進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見，制度相關(guān)配套政策；石油天然氣體制改革總體方案；鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項(xiàng)目引入非國有資本的指導(dǎo)意見；完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；國有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法和實(shí)施細(xì)則等。

方向一：

中央企業(yè)或分兩類

國企變成商業(yè)類和公益類兩類：商業(yè)類央企是指以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向；公益類央企以社會效益為導(dǎo)向

在這些國企改革頂層設(shè)計(jì)的系列文件中，哪個是最需率先落實(shí)的呢？從必要性來看，無疑是央企的功能定位與分類。

在龐大的國有企業(yè)體系中，央企貢獻(xiàn)了利潤的大頭。按照財(cái)政部2014年7月公布的數(shù)據(jù)，中國目前有15.6萬家國有企業(yè)，其中央企5.2萬戶，地方國企10.4萬戶。7月21日，國家財(cái)政部發(fā)布了今年1至6月全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。數(shù)據(jù)顯示，1-6月，國有企業(yè)營業(yè)總收入217689.8億元，其中，中央企業(yè)營業(yè)總收入132120億元。1-6月，國有企業(yè)利潤總額12332.9億元，其中，中央企業(yè)8724.3億元。

《求是》評論員文章“做好深化國有企業(yè)改革大文章”認(rèn)為，“深化國有企業(yè)改革，關(guān)鍵在以‘釘釘子’精神，按照‘三嚴(yán)三實(shí)’要求狠抓落實(shí)。”談及落實(shí)，首先提出，“要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，推動國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)。”

中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長黃群慧認(rèn)為，經(jīng)過多年的摸索，“國有企業(yè)使命”被定位為彌補(bǔ)市場缺陷、鞏固社會主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)揮在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。從宏觀角度來看，這種定位的確是正確的，然而對于獨(dú)立的個體國企而言，將陷入“盈利性使命”和“公益性使命”的兩難境地：不賺錢無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢又被指責(zé)損害了市場公平和效率。

中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長李錦表示，分類不確定，混合所有制就很難推行；而且分類的問題還牽涉到考核問題，按照不同的類型制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，資源與分配就會進(jìn)行重新調(diào)整；此外分類還會決定哪些企業(yè)會被合并等。

對于央企的分類，市場上有各種意見。中國建材董事長宋志平此前就主張，現(xiàn)有國企可按國有經(jīng)濟(jì)的功能分類，分為公益保障型和競爭型兩類：公益保障型的是國有企業(yè)，競爭型的是國有經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)交叉持股、互相融合的混合所有制企業(yè)，這樣問題既簡單又清晰，也便于理解和操作。

去年年底，有報(bào)道稱，在國資委的初步意見中，112戶央企被分成了三類，分別為公益保障類、特定功能類、商業(yè)競爭類。

就具體類別的定義而言，按照國資委的想法，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目的，實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化的央企被定義為公益類的央企，例如中儲棉、中儲糧等；特定功能類的央企則是以服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，這其中包括石油石化、電力、通訊等領(lǐng)域的18家央企以及11家軍工企業(yè)；而商業(yè)競爭類的，則以經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，兼顧社會效益，共有77家。

從最新的報(bào)道看，國企改革頂層設(shè)計(jì)中關(guān)于國企的分類可能由初稿的三類(公益保障類、特定功能類、商業(yè)競爭類)，變成商業(yè)類和公益類兩類。

按照央企分類最終意見的定義，商業(yè)類央企是指以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)的企業(yè)；公益類央企的最新定義是以社會效益為導(dǎo)向，以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主。

李錦認(rèn)為，劃分國企類型是一件十分復(fù)雜的事，同樣一個企業(yè)，要牽涉到主業(yè)與多業(yè)，同一個鏈條會牽涉到放開程度深淺，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。例如，中儲棉、中儲糧歸為保障型國企，對其考核首先要看是否完成了國家糧食與棉花的儲備任務(wù)。而中糧可以歸為競爭型國企，對其考核要按照市場標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。那么處于交界處的一些企業(yè)如何拆分與移交，這肯定是一個復(fù)雜的過程。

方向二：

國資委或“管資本”為主

原來的“國資委-國有企業(yè)”的兩層結(jié)構(gòu)將轉(zhuǎn)為“國資委-國有資本投資運(yùn)營公司-混合所有制企業(yè)”的三層結(jié)構(gòu)

按照十八屆三中全會的部署，本輪國資改革的內(nèi)容也包括國資管理體系的調(diào)整，其中國資委的未來定位，與財(cái)政部、發(fā)改委以及國有資本運(yùn)營公司之間的關(guān)系，還有待揭曉。

長期以來，國有資產(chǎn)管理體制都是圍繞著“管資產(chǎn)”為中心來運(yùn)作，但政府只有通過對國企“管人”和“管事”，才能達(dá)到“管資產(chǎn)”的目的。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授李長安認(rèn)為，這種體制帶來的弊端也是顯而易見的，政企不分、政資不分、多頭管理、出資人權(quán)利分散、無人承擔(dān)最終責(zé)任等現(xiàn)象較為突出。國企高管既是政府官員，又要承擔(dān)企業(yè)家的角色。

在22省區(qū)市《意見》中，完善國有資產(chǎn)管理體制也是關(guān)鍵一環(huán)。有部分省份提出，依照政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的原則，國有企業(yè)監(jiān)管體制將會從“管資產(chǎn)”為主轉(zhuǎn)向“管資本”為主。

其中，組建國有資產(chǎn)投資運(yùn)營公司是實(shí)現(xiàn)“管資本”的重要組織形式。李長安認(rèn)為，國有資本投資運(yùn)營公司代表國家行使出資人的權(quán)益，可以控股、參股其他類型企業(yè)，也可以在國有企業(yè)中引入非公資本，從而形成混合所有制。而其本身可以不開展其他商業(yè)性經(jīng)營活動，也不干預(yù)其控股或者參股企業(yè)的日常經(jīng)營。在這種組織形式下，原來的“國資委-國有企業(yè)”的兩層結(jié)構(gòu)將轉(zhuǎn)為“國資委-國有資本投資運(yùn)營公司-混合所有制企業(yè)”的三層結(jié)構(gòu)。

李長安認(rèn)為，由于長期積累的各種矛盾，再加上一些地方政府的認(rèn)識偏差，建立健全以“管資本”為核心的國有資本管理新體制尚需時(shí)日，“各地應(yīng)從本地的實(shí)際情況出發(fā)”。

黃群慧認(rèn)為，未來的國有資產(chǎn)體制改革要分兩個步驟來完成：第一步，到2017年為止，現(xiàn)有的國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會保持不變，但下面要組建國有資本運(yùn)營公司和國有資本投資公司這兩類公司，國資委逐步放權(quán)給這兩類公司；第二步，到2020年，將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會改為國家國有經(jīng)濟(jì)管理委員會，只出臺國企國資政策、檢查政策執(zhí)行的政府管理機(jī)構(gòu)，而非國有資本的股權(quán)持有者。

值得注意的是，在改組國有資本投資運(yùn)營公司的問題上，地方國資動作頻頻，目前上海、廣州、合肥、遼寧等地地方國有平臺公司開展實(shí)質(zhì)性股權(quán)運(yùn)作。

以上海為例，上海國盛(集團(tuán))有限公司(簡稱“國盛集團(tuán)”)和上海國際集團(tuán)有限公司(簡稱“國際集團(tuán)”)作為平行的兩大國有資本流動平臺，均由上海國資委全資持股。去年8月至今，上海梅林、上海建工、金楓酒業(yè)、申達(dá)股份、棱光實(shí)業(yè)、龍頭股份、交運(yùn)股份、海博股份、耀皮玻璃等9家公司已劃入國盛集團(tuán)；上港集團(tuán)、上汽集團(tuán)則劃入國際集團(tuán)。

“搭建資本流動平臺的本質(zhì)就是要將全社會的國有資本推向市場，推向市場的國有資本都交給這個平臺管理。”上海市經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長張暉明認(rèn)為，在國有資本運(yùn)作方面，國盛集團(tuán)將積極發(fā)揮資本經(jīng)營和股權(quán)運(yùn)作的杠桿作用，以改革盤活存量，以創(chuàng)新培育增量。在產(chǎn)業(yè)投資方面，國盛集團(tuán)堅(jiān)持用市場化的辦法完成戰(zhàn)略性投資任務(wù)，在上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面發(fā)揮積極作用。

方向三：

“混改”須防國資流失

對于混合所有制改革，“中央最擔(dān)心的，是利益重新切割的過程中再現(xiàn)大規(guī)模國資流失，危及社會穩(wěn)定”

此輪國企改革中，被談得最多的是混合所有制改制。

十八屆三中全會以來，各地方政府紛紛推出國企混合所有制改革方案，比如上海的方案是，除了國家政策明確必須保持國有獨(dú)資的，其余企業(yè)實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化的目標(biāo)。北京則將城市公共服務(wù)類、特殊功能類國企由國資絕對控股；競爭類的戰(zhàn)略支撐企業(yè)為國資相對控股；一般競爭企業(yè)則是國資相對控股或參股。

據(jù)記者統(tǒng)計(jì)，目前，已有上海、遼寧、湖南、天津等22省區(qū)市出臺《深化國資國企改革意見》。其余9省區(qū)市并沒有出臺完整的《深化國資國企改革意見》。但據(jù)公開會議記錄和媒體報(bào)道，河北、陜西的《深化國資國企改革意見》已分別由河北省政府常務(wù)會議和陜西省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，只是尚未公布。海南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古國資委的工作人員則表示，“正在等待國家層面的頂層設(shè)計(jì)”。

在企業(yè)層面，行動者有，但是有些是規(guī)定動作，有些與市場預(yù)期有落差，更多的企業(yè)則選擇觀望。

2014年7月15日，國資委召開新聞發(fā)布會，宣布在其所監(jiān)管的中央企業(yè)開展“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)工作，其中，在中國醫(yī)藥集團(tuán)、中國建筑材料集團(tuán)(下稱“中國建材”)開展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)。

“上一輪改革是靠地方政府和企業(yè)推動的，是自下而上的；而這一輪改革則是由頂層設(shè)計(jì)來推動，是自上而下的。”中國建材現(xiàn)任董事長宋志平說，“中國建材未來的管理模式要從產(chǎn)業(yè)管理型向股權(quán)管理型轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變具體內(nèi)容則涵蓋了集團(tuán)與子公司的關(guān)系、上市公司、市值管理、市場化機(jī)制等四個方面。”

2月上旬，中國建材旗下的兩家公司北新建材和中國玻纖(現(xiàn)更名為中國巨石)混合所有制改革方案獲批，兩個月后，兩家公司分別于4月9日、4月21日因重大事項(xiàng)相繼停牌，但是混改方案未公開披露。

2014年9月，轟動一時(shí)的中石化銷售公司混改引資，共25家境內(nèi)外投資者認(rèn)購該公司29.99%的股權(quán)，占股最多的投資者也才獲得2.8%的股份。另一個被廣泛關(guān)注的綠地集團(tuán)混改案例，因?yàn)槠?009年之前原本就是非國有控股的所有制結(jié)構(gòu)，不具普遍意義。

“‘混改’處于觀望境地，主要原因是沒有完全實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，這樣一來，在具體操作層面很多人感覺執(zhí)行不下去或者說不敢去執(zhí)行。”國富資本董事長熊焰告訴記者。

“有些地方改革的重大問題因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)沒有明確而不能取得重大突破。”李錦告訴記者，頂層設(shè)計(jì)方案是設(shè)計(jì)圖，地方的方案則是施工圖，在頂層設(shè)計(jì)方案出臺后，“設(shè)計(jì)圖”如何轉(zhuǎn)化為“施工圖”是地方的主要工作之一。

李曙光在接受其他媒體采訪時(shí)認(rèn)為，之所以未出現(xiàn)民資參與混改的案例，是因?yàn)閲蠛兔衿笾g都缺乏意向，“國企怕被扣上國資流失的帽子。民企一是沒那么多錢，二是進(jìn)去也得不到話語權(quán)，感覺沒著落、沒預(yù)期”，“中央最擔(dān)心的，是利益重新切割的過程中再現(xiàn)大規(guī)模國資流失，危及社會穩(wěn)定”。

國資十年一變局(知道)

●1984年，十二屆三中全會提出了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的理論，明確了增強(qiáng)國有企業(yè)，特別是國有大中型企業(yè)的活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，開始推行政企分開，放權(quán)讓利，以及利改稅等改革；

●1993年，十四屆三中全會提出建立市場經(jīng)濟(jì)體制，自此圍繞國企產(chǎn)權(quán)改革，國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，抓大放小，進(jìn)行股份制改造，國企數(shù)量從1998年的23萬多家減少到2002年的15萬多家；

●2003年，國資委掛牌成立，刷新國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，國有企業(yè)間兼并重組，做大做強(qiáng)，數(shù)量進(jìn)一步減少到11萬多家，央企減至113家，卻控制了重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域逾80%市場份額；

●2013年11月，十八屆三中全會提出新的改革方向——混合所有制。