【關(guān)注】我國碳交易發(fā)展面臨的法律挑戰(zhàn)

推行碳排放權(quán)交易是我國應(yīng)對氣候變化促進(jìn)低碳發(fā)展的一項重要舉措。當(dāng)前我國碳排放權(quán)交易法律體系尚未健全和統(tǒng)一，存在著諸如碳排放權(quán)交易管理體系立法效力等級不高、碳排放權(quán)以及碳排放權(quán)交易主體的合法性問題、碳排放配額初始分配不公平、碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制不暢等問題，下文將逐一展開來說明。 1.碳排放權(quán)交易管理體系立法效力等級不高 目前我國關(guān)于碳排放權(quán)交易的規(guī)范性文件除了中央的部門規(guī)章——2014年國務(wù)院發(fā)展和改革委員會頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》以外，主要是地方性政府規(guī)章和相關(guān)政策性文件。 上海市、廣東省、湖北省規(guī)定的都是地方政府規(guī)章，而天津市、重慶市只有規(guī)范性文件，屬于地方性法規(guī)的只有：2012年10月深圳市人大常委會制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》和2013年12月北京市人大常委會制定的《關(guān)于北京市在嚴(yán)格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點工作的決定》。除此之外，政策在碳交易發(fā)展中起著重要的支持作用，主要集中在涉及碳交易的申報流程、稅收優(yōu)惠、上網(wǎng)電價等方面的政策。 從我國目前碳排放權(quán)交易的制度體系看，其立法效力等級明顯不高。首先，政策數(shù)量遠(yuǎn)多于法。其次，政府規(guī)章數(shù)量多于地方性法規(guī)，而地方性法規(guī)的效力比政府規(guī)章高。 2.碳排放權(quán)以及碳排放權(quán)交易主體的合法性問題 首先，碳排放權(quán)的法律確權(quán)問題。碳排放權(quán)交易的標(biāo)的是企業(yè)節(jié)余的碳排放配額，如果沒有這種節(jié)余的碳排放配額，碳排放權(quán)交易就會成為無米之炊。但是目前我國并沒有法律確認(rèn)這種節(jié)余的碳排放配額，也沒有從法律上確立企業(yè)對于其通過減排而節(jié)余的碳排放配額擁有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，如《水法》、《大氣污染防治法》等中都沒有直接規(guī)定關(guān)于碳排放權(quán)以及排放權(quán)取得的法律條文。 其次，碳排放權(quán)交易各方主體的創(chuàng)設(shè)、準(zhǔn)入的法律條件問題。從國際碳交易實踐來看，碳排放權(quán)的買家身份復(fù)雜得多，主要有：“合規(guī)”產(chǎn)業(yè)部門買家;政府參與的采購基金和托管基金;商業(yè)化運作的基金;銀行類買家;其他類買家，包括個人、基金會等以緩和全球氣候變暖為目的的非商業(yè)性組織。這些買家購買排放配額的目的不一定是供自己超額排放使用，隨時都可以從買家轉(zhuǎn)換為賣家，進(jìn)而產(chǎn)生影響交易正常秩序的可能。 因此，筆者認(rèn)為，法律應(yīng)對碳排放權(quán)的購買者尤其是對專門進(jìn)行碳排放權(quán)交易的各類專項基金和碳基金，以及專項從事減排額開發(fā)、采購、交易、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的投資代理機(jī)構(gòu)，設(shè)置一定條件，通過市場準(zhǔn)入法律制度調(diào)控碳排放權(quán)交易的買方和賣方，維護(hù)正常的碳排放權(quán)交易秩序。 3.碳排放配額初始分配不公平 國務(wù)院發(fā)改委頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第9條對碳排放配額初始分配的方式進(jìn)行了原則性規(guī)定，即排放配額分配在初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。在國家發(fā)展和改革委員會批準(zhǔn)建立的7個碳排放交易試點實行的碳排放配額初始分配方式也是以無償分配為主，有償分配為輔的方式。但是這種分配方式會產(chǎn)生明顯不公平現(xiàn)象： 首先，在污染企業(yè)與節(jié)能減排企業(yè)之間產(chǎn)生不公平。無償分配的標(biāo)準(zhǔn)大致可分為兩種：一是政府在總量控制前提下，依據(jù)企業(yè)歷史產(chǎn)出或排放水平直接進(jìn)行分配;另一是依據(jù)企業(yè)現(xiàn)實的產(chǎn)出或排放水平來進(jìn)行分配。比如《廣東省碳排放配額管理實施細(xì)則(試行)》中規(guī)定綜合考慮排放企業(yè)歷史碳排放量和行業(yè)基準(zhǔn)水平，合理分配配額。歷史或現(xiàn)時的碳排放水平是企業(yè)生產(chǎn)和歷史的產(chǎn)物，這實際上是鼓勵了現(xiàn)時排放，對于已經(jīng)通過技術(shù)改造進(jìn)行節(jié)能減排的企業(yè)等于是一種懲罰。 其次，在新舊企業(yè)之間產(chǎn)生不公平。無償分配給原有的排污企業(yè)，而新企業(yè)試圖進(jìn)入同一生產(chǎn)領(lǐng)域則必須出資購買指標(biāo)或者安裝更嚴(yán)格的治理裝置，這造成了原始取得和轉(zhuǎn)讓取得之間的巨大差別，實質(zhì)上是對新企業(yè)設(shè)置了進(jìn)入障礙。 4.碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制不暢 在碳排放權(quán)交易過程中，政府的任務(wù)之一是制定富有效率的交易程序和規(guī)范，對各類交易主體和服務(wù)主體的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以增加碳排放交易的透明度，提高交易主體的履約率，從而提高碳排放交易的效率。 然而，實踐證明碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制不暢。從碳排放權(quán)交易試點省(市)可以看到，碳排放權(quán)交易管理是由發(fā)改委牽頭安排。而作為重要的碳排放規(guī)制對象和碳排放權(quán)交易主體——工業(yè)企業(yè)一直由工業(yè)和信息化部管理，企業(yè)能耗數(shù)據(jù)大多在各地經(jīng)濟(jì)和信息化工作委員會。負(fù)責(zé)牽頭碳排放權(quán)交易試點工作的發(fā)改委未必能便利地獲取重點用能企業(yè)的能耗數(shù)據(jù)。 此外，隨著碳排放權(quán)交易的發(fā)展，交通運輸領(lǐng)域也會納入交易范圍，其行政主管部門自然也會成為監(jiān)管體制的組成部分，交易所和交易平臺的管理還會涉及證監(jiān)會和證監(jiān)局等部門。碳排放權(quán)交易管理體制不明晰，將直接導(dǎo)致信息獲取障礙和管理的低效率，從而影響碳排放權(quán)交易在成本控制和減排量等方面的有效性。 5.各地自行立法制章造成碳交易市場的人為分割 盡管北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所等交易所的成立為我國應(yīng)對氣候變化奠定了堅實的市場基礎(chǔ)，但是，各地自行立法制章造成碳交易市場的人為分割，比如由各地自行確定溫室氣體種類，納入碳交易行業(yè)、納入門檻勢必導(dǎo)致無法形成統(tǒng)一的全國碳交易市場。 其實，碳排放權(quán)交易的本質(zhì)是通過市場化的手段推動企業(yè)節(jié)能減排。各地激進(jìn)推行碳排放權(quán)交易，能調(diào)動節(jié)能減排的積極性，卻很容易形成地方保護(hù)主義和地區(qū)壟斷，無償配給的碳排放額度還可能成為政府對企業(yè)的變相補貼。過度分散和獨立的交易機(jī)構(gòu)反而會對交易市場的運行起到反作用?？缡』蛘邊^(qū)域***易還會受限于各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式、計量辦法、交易規(guī)則等因素，難以形成一定規(guī)模的交易量和提高交易效率。 也正因為此，國家發(fā)改委也曾明確反對我國各地方政府分別設(shè)置碳交易場所。2015年2月4日中國碳排放交易高層論壇上，國家發(fā)改委氣候司國內(nèi)政策和履約處處長蔣兆理表示，我國將在2016年啟動全國碳市場。全國碳交易市場初步將納入5+1個行業(yè)(電力、冶金、有色、建材、化工和航空服務(wù)業(yè))的年排放量在2.6萬噸以上的企業(yè)，碳排放交易量可能涉及30億～40億噸。2019年以后，我國將啟動碳市場的“高速運轉(zhuǎn)模式”，使碳市場承擔(dān)溫室氣體減排的最核心的作用?？梢姡⑷珖y(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場勢在必行，從法律上根除人為分割碳排放權(quán)交易市場的現(xiàn)象也是必然。 6.對超額碳排放處罰強度偏弱 我國碳排放權(quán)交易市場采用的是總量+交易機(jī)制(Capandtrade)，即政府設(shè)定配額總量，發(fā)放給企業(yè)后讓其自由交易。碳排放權(quán)交易市場也是一個強制市場，納入企業(yè)必須遵守排放限制的要求，否則將被處以各類懲罰措施。 對于碳實際排放量超過碳排放配額情況，試點省市一般采取罰款+責(zé)任不可免除的懲罰機(jī)制。比如湖北省對差額部分按照當(dāng)年碳排放配額市場均價予以1倍以上3倍以下但最高不超過15萬元罰款，并在下一年度分配的配額中予以雙倍扣除;廣東省在下一年度配額中扣除未足額清繳部分2倍配額，并處5萬元罰款。但也有省市對碳實際排放量超過碳排放配額情況只處以罰款，如北京、上海、重慶。此外還有其他約束機(jī)制，主要表現(xiàn)在對企業(yè)信用信息記錄、不得享受融資支持和財政支持優(yōu)惠政策等方面，但這些約束并不具有法律效力。 研究表明，對違法行為的處罰強度與對重復(fù)違法行為和潛在違法行為的威懾作用成正比關(guān)系。正如美國當(dāng)代著名哲學(xué)家桑德爾(Sandel)教授指出：“對于掠奪環(huán)境而采取的罰款和費用之間的區(qū)別不應(yīng)被輕易放棄。”同樣，對于超額碳排放行為的處罰方式也應(yīng)該根據(jù)違法主體的動機(jī)、違法行為方式、程度、后果等來設(shè)置處罰方式。我國當(dāng)前對超額碳排放行為主要采用罰款這種行政責(zé)任方式，處罰形式單一，而設(shè)定碳排放權(quán)交易制度的目的是持續(xù)削減碳排放總量，因此對超額碳排放行為的處罰也不應(yīng)該“一罰了之”，而應(yīng)該植入更多的行為罰和資格罰，才能使企業(yè)自身從收益最大化的角度來進(jìn)行減排規(guī)劃。 (作者：王彬輝，湖南師范大學(xué)法學(xué)院副教授)