有何變動(dòng)？CCER《管理辦法》新舊版對(duì)比解析

來源：《CE碳科技》微信公眾號(hào)

作者：中城環(huán)境 程彩云、徐一雯

中城環(huán)境零碳研究院團(tuán)隊(duì)：由史波芬、徐一雯、張曼、張治洲等一批具有豐富固廢資源化利用項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的人員組成。團(tuán)隊(duì)先后完成了海南博鰲零碳示范區(qū)固廢資源化全過程低碳技術(shù)咨詢、亞行鄉(xiāng)村綠色發(fā)展碳核算評(píng)價(jià)等項(xiàng)目，并作為第一主編單位成員承擔(dān)了中環(huán)協(xié)垃圾處理碳排放核算團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)編制工作。目前主要從事固廢處理溫室氣體核算、減排技術(shù)與咨詢、CCER項(xiàng)目咨詢等固廢低碳轉(zhuǎn)型相關(guān)工作。

作為全國碳交易市場(chǎng)的重要補(bǔ)充，CCER（國家核證自愿減排量）重啟信號(hào)漸明。

近日，生態(tài)環(huán)境部對(duì)2012年版《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）進(jìn)行了修訂，并對(duì)外公布了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）（下稱《管理辦法》），這是主管部門多次釋放重啟信號(hào)后，發(fā)布的首份官方管理文本，也是時(shí)隔11年之后，對(duì)2012版《暫行辦法》首次做出重大調(diào)整的里程碑文件，所以一經(jīng)發(fā)布后，便吸引了各方的廣泛關(guān)注。

總體來看，新修訂的《管理辦法》對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、方法學(xué)管理、項(xiàng)目審計(jì)與登記、減排量核查與登記、減排量交易、審定與核查機(jī)構(gòu)管理以及監(jiān)督管理和法律責(zé)任8章46條進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

與原《暫行辦法》相比，新《管理辦法》改動(dòng)較大，變化較多，對(duì)原溫室氣體自愿減排方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案事項(xiàng)的管理方式進(jìn)行了優(yōu)化和變動(dòng)（詳細(xì)變化見文末表格），在充分借鑒國際通行做法的基礎(chǔ)上，順應(yīng)了國家“放管服”大方向、側(cè)重于政府部門的事中事后監(jiān)管，由項(xiàng)目業(yè)主和第三方審定與核查機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)對(duì)于相關(guān)材料的真實(shí)性與合規(guī)性承諾，并由市場(chǎng)起到監(jiān)督作用。

一、突出“唯一性”，避免減排量重復(fù)計(jì)算

在以往溫室氣體自愿減排項(xiàng)目管理中，對(duì)項(xiàng)目減排量開發(fā)的唯一性一直都有要求，且把它視為審定的“一票否決項(xiàng)”。要求項(xiàng)目未參與其他減排交易機(jī)制，不能存在項(xiàng)目重復(fù)認(rèn)定或者減排量在各種維度下的重復(fù)計(jì)算，比如綠電或申請(qǐng)了VCS等機(jī)制的項(xiàng)目再次申請(qǐng)成為CCER項(xiàng)目情形。

目前新修訂的《管理辦法》交易原則在2012版《暫行辦法》規(guī)定的溫室氣體自愿減排交易原則應(yīng)具有真實(shí)性、可測(cè)量性和額外性之外，將“唯一性”納入其中，進(jìn)一步突出其重要性。

二、優(yōu)化登記與審核流程，提高時(shí)效性

相較于發(fā)改委時(shí)期對(duì)于項(xiàng)目備案以及減排量備案的30個(gè)工作日的評(píng)估時(shí)間要求，新修訂的《管理辦法》則要求在10個(gè)工作日內(nèi)對(duì)審核通過的項(xiàng)目以及減排量進(jìn)行登記，提高了常規(guī)流程的時(shí)效性。

而且，此次《管理辦法》明確項(xiàng)目審定和減排量審定之前要對(duì)外公示，不是僅僅讓專家“關(guān)起門”來評(píng)估就能決定，體現(xiàn)公開性、公正性、透明性。

三、明確項(xiàng)目實(shí)施起始時(shí)間和減排量產(chǎn)生時(shí)間

相較于2012版《暫行辦法》提出的2005年2月16日之后開建均可申請(qǐng)備案，新修改的《管理辦法》對(duì)CCER項(xiàng)目登記時(shí)間和減排量產(chǎn)生時(shí)間做了如下兩點(diǎn)規(guī)定：

一是申請(qǐng)登記的項(xiàng)目應(yīng)于2012年6月13日之后開工建設(shè)，即項(xiàng)目應(yīng)于2012年發(fā)布的《暫行辦法》正式建立自愿減排交易機(jī)制之后開工建設(shè)；

二是減排量的產(chǎn)生時(shí)間應(yīng)在2020年9月22日之后，即為我國碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提出后產(chǎn)生的減排量。

此外，《管理辦法》還規(guī)定項(xiàng)目減排量應(yīng)“在項(xiàng)目申請(qǐng)登記之日前5年以內(nèi)”，對(duì)于這一點(diǎn)大家可能會(huì)感到疑惑，到底什么時(shí)間段的減排量可以申請(qǐng)登記？在此，我們做了一個(gè)圖表幫助大家理解。

也就是說，2012年以前開工的項(xiàng)目無法開發(fā)為CCER；2012年以后開工的項(xiàng)目可以進(jìn)行項(xiàng)目登記，但從投產(chǎn)運(yùn)營日期到2020年9月前的減排量，已經(jīng)無法進(jìn)行減排量登記。

可以進(jìn)行減排量登記的時(shí)間范圍需滿足2個(gè)條件：

（1）為登記日期前5年內(nèi)；

（2）2020年9月以后。

因此2025年9月以前登記的項(xiàng)目，可以最多申請(qǐng)從2020年9月起到登記日期之間的減排量；而2025年9月以后登記的項(xiàng)目，如2028年項(xiàng)目，可申請(qǐng)2023年-2028年產(chǎn)生的減排量。

四、方法學(xué)改為開門決策，公開征集并擇優(yōu)發(fā)布

作為用于確定項(xiàng)目基準(zhǔn)線、論證額外性、計(jì)算減排量等方法指南，方法學(xué)是核算CCER項(xiàng)目的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

在CCER暫停之前，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，累計(jì)備案200個(gè)方法學(xué)；CDM轉(zhuǎn)化方法學(xué)173個(gè)，涵蓋可再生能源利用、天然氣利用、公共交通、建筑、固體廢棄物處理、甲烷利用、生物質(zhì)利用、農(nóng)業(yè)等十幾個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，而新開發(fā)方法學(xué)27個(gè)。

與2012版本的《暫行辦法》相比，新修訂的《管理辦法》，在方法學(xué)組織制定方面摒棄了由方法學(xué)開發(fā)者向主管部門備案，改為由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)組織制定，以“開門決策”方式向全社會(huì)公開征集并擇優(yōu)發(fā)布的形式。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司司長李高的媒體專訪，目前第一批項(xiàng)目方法學(xué)公開征集工作已經(jīng)結(jié)束，共收集方法學(xué)建議300余項(xiàng)，涉及能源產(chǎn)業(yè)、林業(yè)、廢物處理及處置等多個(gè)方法學(xué)領(lǐng)域，遴選評(píng)估工作正在有序開展。擇優(yōu)發(fā)布一批減排效果明顯、社會(huì)期待高、技術(shù)爭議小、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠、社會(huì)和生態(tài)效益兼具的方法學(xué)。

五、審定與核查機(jī)構(gòu)需行政審批，門檻提高

不再通過備案方式確定第三方審定與核查機(jī)構(gòu)，而是由市場(chǎng)監(jiān)督管理總局會(huì)同生態(tài)環(huán)境部按照《認(rèn)證認(rèn)可條例》規(guī)定，對(duì)審定與核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政審批。

此外，對(duì)于第三方審定與核查機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，新修訂的《管理辦法》提出明確的規(guī)定，除了有合法穩(wěn)定的辦公場(chǎng)所，還要求配備“10名以上具有審定與核查能力的專職人員，其中有5名人員具有兩年及以上溫室氣體減排項(xiàng)目審定與核查工作經(jīng)歷”以及必要穩(wěn)定的財(cái)務(wù)支持。這對(duì)于審定核查機(jī)構(gòu)的規(guī)模提出了要求，一定程度上避免了實(shí)力較弱、專業(yè)能力不強(qiáng)的第三方審定核查機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入。

六、由分散到合并，組建全國統(tǒng)一的交易機(jī)構(gòu)

《管理辦法》修訂了發(fā)改委主管時(shí)期以備案形式確定多家交易機(jī)構(gòu)分散交易，改為組建全國統(tǒng)一的CCER交易機(jī)構(gòu)，明確所有交易應(yīng)在交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一交易和結(jié)算。根據(jù)公開資料，全國溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)（兩系統(tǒng)）已于上月初步驗(yàn)收，北京綠色交易所將承擔(dān)交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)，而國家氣候戰(zhàn)略中心將作為全國溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記系統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

這一規(guī)定基本明確了未來的CCER交易將在北京綠色交易所進(jìn)行，歷史上各地方碳市場(chǎng)分散開展CCER交易的情況將不復(fù)存在。但依據(jù)生態(tài)環(huán)境部答記者問回應(yīng)，核證自愿減排量后續(xù)依舊可以用于地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)的配額清繳抵銷，預(yù)計(jì)具體的抵銷政策和流程將依舊由地方碳市場(chǎng)分別規(guī)定。

七、增加監(jiān)管、法律責(zé)任和處罰要求

相較于2012版本的《暫行辦法》，新修訂的《管理辦法》將審定與核查機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)督管理和法律責(zé)任分別作為獨(dú)立的部分寫入《管理辦法》，對(duì)項(xiàng)目業(yè)主、審定與核查機(jī)構(gòu)、交易主體以及管理部門和機(jī)構(gòu)違法規(guī)定行為，均提出了明確罰款要求和罰款數(shù)目。其中項(xiàng)目業(yè)主若提交虛假材料或篡改數(shù)據(jù)，將在3年內(nèi)不再被受理項(xiàng)目登記申請(qǐng)；虛假產(chǎn)生核證自愿減排量的，處一萬元至十萬元不等的罰款；對(duì)于審定與核查機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的懲罰更加嚴(yán)格，處五萬元至二十萬元不等的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令停業(yè)整頓，直至撤銷批準(zhǔn)文件；交易主體違反管理辦法處一萬元以上十萬元以下罰款。

這一規(guī)定的初衷，希望通過市場(chǎng)監(jiān)督加法律監(jiān)管對(duì)溫室氣體自愿減排各環(huán)節(jié)相關(guān)主體行為進(jìn)行有效的約束，這對(duì)于CCER項(xiàng)目的業(yè)主、審定核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范予以警醒。

附：CCER管理辦法新舊版對(duì)比一覽表

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